1、94年中央政府推行財(cái)稅制度改革后，造成了地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配。同時(shí)受1995年施行的《中華人民共和國預(yù)算法》限制，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府有著強(qiáng)烈的融資動(dòng)機(jī)以解決大規(guī)模的城市建設(shè)資金缺口問題。在此背景下，承擔(dān)地方政府投融資任務(wù)的城投公司應(yīng)運(yùn)而生，為我國城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。

2、城投轉(zhuǎn)型的政策文件有哪些？

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(國發(fā)[2014]43號(hào))》(“43號(hào)文”)發(fā)布及新預(yù)算法的實(shí)施，宣告以地方政府信用支持、以政府投融資平臺(tái)作為主要城建融資渠道的傳統(tǒng)城建投融資體制終結(jié)。

2015年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出國有企業(yè)分類改革。

關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知(財(cái)預(yù)[2017]50號(hào))、關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知(財(cái)預(yù)[2017]87號(hào))、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號(hào))、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》(發(fā)改辦財(cái)金[2018]194號(hào))等相繼出臺(tái)。，國家對(duì)規(guī)范地方政府債務(wù)密集出臺(tái)了一系列措施，財(cái)政部頻繁強(qiáng)調(diào)地方政府債務(wù)界限，頒布多項(xiàng)“開正門，堵偏門”的具體政策，重申地方政府擔(dān)保的違規(guī)屬性，城投公司和地方政府關(guān)系得以逐步明晰。

2018年，國企改革進(jìn)一步推進(jìn)，2018年8月國務(wù)院發(fā)布《穩(wěn)步推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革發(fā)展》（“23號(hào)文”）。

3、城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)是什么？

對(duì)于國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、園區(qū)級(jí)、區(qū)縣級(jí)等多級(jí)城投，以及綜合性、專業(yè)性城投，不能簡單地一概而論。還要從城投的具體情況來判斷在該區(qū)域的地位：一是所在區(qū)域的發(fā)展階段；二是地方政府的發(fā)展理念與政府實(shí)力；三是城投相關(guān)業(yè)務(wù)的集中程度；四是城投公司的綜合能力。

①所在區(qū)域的發(fā)展階段

首先，需要主動(dòng)融入當(dāng)?shù)貐^(qū)域發(fā)展。毫無疑問，處在戰(zhàn)略機(jī)遇期(融入國家戰(zhàn)略)的地區(qū)擁有的政策、資金、資源。能夠爭取到的重大項(xiàng)目的幾率更大，城投公司發(fā)展機(jī)會(huì)也會(huì)更多，比如“一帶一路”、雄安、海南；

第二，能夠承擔(dān)省市級(jí)重大發(fā)展任務(wù)的地區(qū)也能獲得資源支持，比如長江經(jīng)濟(jì)帶、成渝城市群；

第三，沒有特別的利好機(jī)遇時(shí)，必須在常規(guī)發(fā)展中找特殊，比如城市交通樞紐建設(shè)、文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等；

第四，如果區(qū)域處在發(fā)展制約期，也必須考慮到發(fā)展上各種限制，比如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、支柱產(chǎn)業(yè)缺乏、人口外流等。

②地方政府的發(fā)展理念與政府實(shí)力

第一，地方政府特別是一把手的執(zhí)政理念會(huì)嚴(yán)重影響城投公司的運(yùn)作風(fēng)格，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)還是文旅產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先打造新城還是舊城區(qū)改造，都會(huì)直接影響城投公司的發(fā)展軌跡。

第二，地方財(cái)政實(shí)力不同也直接影響城投公司的項(xiàng)目開展，浙江、江蘇省內(nèi)城際鐵路項(xiàng)目獲批而內(nèi)蒙古包頭地鐵項(xiàng)目叫停就是這個(gè)原因。

第三，此外，上級(jí)主管廳局委辦的差異也不可忽視，發(fā)改、財(cái)政等強(qiáng)勢部門直管的城投公司往往能夠獲取更多的資源。

③城投相關(guān)業(yè)務(wù)的集中程度

看城投業(yè)務(wù)分散還是集中，拿重慶、上海、杭州的城投舉個(gè)例子：重慶“八大投”分散設(shè)立專業(yè)化的投融資公司，城市建設(shè)運(yùn)營各大業(yè)務(wù)由不同的專業(yè)公司開展；而上海、杭州則打造綜合性的大型城投集團(tuán)，城投公司業(yè)務(wù)涵蓋土地置業(yè)、市政、環(huán)保、公用事業(yè)，乃至金融等業(yè)務(wù)。

打造國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)，重組區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)，優(yōu)化國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高國有企業(yè)競爭力，也是新一輪國資國企改革的要求。能否通過重組、劃撥等方式爭取到經(jīng)營性及準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)是衡量城投公司是否具備市場化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)的至關(guān)重要的因素之一。

④城投公司的綜合經(jīng)營能力

其一，城投公司的綜合融資能力既包括債務(wù)融資等常見融資渠道，也包括城投公司通過PPP、產(chǎn)業(yè)基金等方式開展的資本運(yùn)作，還包括把自身的土地、礦產(chǎn)、旅游資源、交通樞紐、物流園區(qū)等資產(chǎn)進(jìn)行各種經(jīng)營性探索帶來的資本溢出，對(duì)城投資本進(jìn)行補(bǔ)償。

其二，城投公司的綜合運(yùn)營能力既包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的專業(yè)能力——是否具備設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工乃至工程總包的資質(zhì)，對(duì)工程項(xiàng)目安全、質(zhì)量、成本嚴(yán)格把控的工程管理能力，以及道路、橋梁、置業(yè)、園林等跨領(lǐng)域建設(shè)能力，也包括對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成資產(chǎn)的市場化經(jīng)營能力——物業(yè)、養(yǎng)護(hù)、公交運(yùn)營、會(huì)展經(jīng)營、公用事業(yè)等，以及多元化市場業(yè)務(wù)的開展能力——文旅、環(huán)保、新能源、金融等板塊。

上述兩種能力構(gòu)成的城投公司綜合經(jīng)營能力決定了城投公司能不能在城投企業(yè)特有的被動(dòng)性經(jīng)營中走出來。

4、城投公司立身之本是什么？

城投公司的立身之本是落實(shí)城市建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，是地方政府城市建設(shè)意圖的有力推進(jìn)者與忠實(shí)實(shí)施者，這是城投公司發(fā)展必不可少的功能性一元。同時(shí)，城投公司的發(fā)展也要兼顧市場化一元，這是當(dāng)前市場化轉(zhuǎn)型的主要方向，要由過去以完成政府任務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主要目標(biāo)的業(yè)務(wù)模式，轉(zhuǎn)向市場化、專業(yè)化、集團(tuán)化公司的定位，既要擔(dān)當(dāng)國有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任也要追求企業(yè)生存的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，構(gòu)建兼顧社會(huì)效益與市場效益的二元融合式的經(jīng)營模式。

5、城投新時(shí)代再定位是什么？

從對(duì)城投平臺(tái)市場化的理解出發(fā)，基于城投的歷史定位在產(chǎn)權(quán)模式、投融資模式、生產(chǎn)經(jīng)營等方面形成的特點(diǎn)，認(rèn)為城投平臺(tái)在未來可以形成兩大功能定位：綜合性、專業(yè)化的城市建投運(yùn)營集團(tuán)和國有資本投資運(yùn)營公司。

傳統(tǒng)功能的再定位：支持城市建設(shè)與發(fā)展為核心不變，拓展業(yè)務(wù)板塊增厚企業(yè)造血能力。從供給端來看，城投平臺(tái)在過去積累了綜合性的項(xiàng)目運(yùn)營能力，涵蓋土地開發(fā)、設(shè)施配套、公共服務(wù)等。因此，城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型應(yīng)發(fā)揮自身經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，堅(jiān)持以落實(shí)城市建設(shè)為核心，向?qū)I(yè)化、市場化的城市建設(shè)運(yùn)營商推進(jìn)，形成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)運(yùn)營商的企業(yè)功能定位。

國企改革下的新定位：轉(zhuǎn)型國有資本投資運(yùn)營公司，促進(jìn)國有資本保值、增值。國有資本投資運(yùn)營公司是新一輪國企改革的新方向，以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報(bào)為主要目標(biāo)。城投平臺(tái)擁有整合地方資源，有較強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和大量存量國有資產(chǎn)，具備轉(zhuǎn)型國有資本投資運(yùn)營公司的基礎(chǔ)條件。在國企改革、借債、政府投融資模式轉(zhuǎn)型等政策驅(qū)動(dòng)下，順應(yīng)國企改革潮流，有利于提升市場化程度并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前已有多地開展城投平臺(tái)向國有資本投資運(yùn)營公司轉(zhuǎn)型，如洛陽市《2019年政府工作報(bào)告》中指出，"國宏集團(tuán)、城投集團(tuán)、旅發(fā)集團(tuán)等企業(yè)向國有資本投資（運(yùn)營）公司轉(zhuǎn)型，推動(dòng)市屬企業(yè)內(nèi)部重組整合，強(qiáng)化集團(tuán)公司職能改革。

6、城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型方向是什么？

市場化轉(zhuǎn)型要求城投公司從公司治理、組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、審批流程等方面都要遵循現(xiàn)代企業(yè)制度，由過去行政化色彩的組織模式，向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的治理方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建符合現(xiàn)代化企業(yè)制度的集團(tuán)化管控、專業(yè)化經(jīng)營、集約化管理的現(xiàn)代化企業(yè)集團(tuán)。

城投是一個(gè)綜合性行業(yè)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋了土地開發(fā)置業(yè)、道路橋梁交通、市政設(shè)施配套、公用工程與公共服務(wù)等城市發(fā)展的方方面面，業(yè)務(wù)鏈條從投融資到設(shè)計(jì)、施工，再到運(yùn)營、管理等全過程。具體到某個(gè)城投公司，所在城市發(fā)展所處的階段不同，所掌握的核心資源不同，發(fā)展的路徑自然不同，明確未來發(fā)展的目標(biāo)對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展至關(guān)重要。從城投公司的核心歷史使命出發(fā)，長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該是成為集“城市發(fā)展建設(shè)、城市綜合運(yùn)營、城市資源組織，以及城市產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)”于一體的大型的、多元化的城市建設(shè)運(yùn)營綜合服務(wù)商。就當(dāng)前形勢而言，城投公司轉(zhuǎn)型有幾個(gè)具體目標(biāo)：第一，規(guī)范融資行為，化解歷史債務(wù)；第二，盤活存量資產(chǎn)，尋求增量空間；第三，探索經(jīng)營業(yè)務(wù)，增強(qiáng)造血功能；第四，融入國企改革，升級(jí)平臺(tái)功能；第五，更新經(jīng)營理念，完善企業(yè)制度。

7、政府會(huì)如何對(duì)待融資平臺(tái)？

部分地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)城投公司轉(zhuǎn)型的思路，主要為三類處置方式：一是純以政府融資為主業(yè)的殼平臺(tái)直接清理注銷；二是兼有融資和公益職能的平臺(tái)公司，可剝離融資職能后轉(zhuǎn)型為公益性國企；三是具有一定資產(chǎn)和較強(qiáng)運(yùn)營能力的平臺(tái)公司，可轉(zhuǎn)型為市場化的企業(yè)。

 8、城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型有哪些？（轉(zhuǎn)型思路一）

對(duì)上海、北京、天津、杭州等標(biāo)桿城投企業(yè)研究發(fā)現(xiàn)，優(yōu)秀的城投公司在業(yè)務(wù)板塊構(gòu)成上共同的特征是除了城投主業(yè)能力突出外普遍擁有多個(gè)經(jīng)營性及準(zhǔn)經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊，并且金融板塊能力都很強(qiáng)。根據(jù)城投行業(yè)發(fā)展規(guī)律，結(jié)合外部形勢判斷，我們形成了城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的思路。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是核心，要把握互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代背景下結(jié)合科技創(chuàng)新元素的城市基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)與服務(wù)功能升級(jí)帶來的新機(jī)遇，更要仔細(xì)研究城市規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略主動(dòng)策劃與爭取重大項(xiàng)目、示范項(xiàng)目；

第二，公共服務(wù)是重點(diǎn)，能夠帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流，并且抓住水務(wù)、燃?xì)?、公交、供暖等公用事業(yè)機(jī)會(huì)，也就抓住了城市核心客戶群體，提供傳統(tǒng)服務(wù)的同時(shí)深度挖掘潛在需求，也能為城投公司未來新業(yè)務(wù)發(fā)展提供基礎(chǔ)和支持；

第三，金融板塊是必需，要通過產(chǎn)業(yè)基金、PPP引導(dǎo)基金的設(shè)立，引導(dǎo)政府資金、社會(huì)資本共同參與城市建設(shè)，要積極利用股權(quán)投資拓展產(chǎn)業(yè)布局，通過開展基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化盤活存量、放大增量，同時(shí)也要適時(shí)布局小額貸款、融資租賃、商業(yè)保理等金融業(yè)務(wù)，以產(chǎn)促融、以融興產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合的良性發(fā)展模式；

第四，發(fā)展新型業(yè)務(wù)是拓展，要依托城投公司項(xiàng)目資源獲取優(yōu)勢，響應(yīng)所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過股權(quán)投資、內(nèi)部創(chuàng)業(yè)等機(jī)制，積極布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與地方扶持產(chǎn)業(yè)，逐步打造圍繞城市建設(shè)和發(fā)展的城投產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

9、城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型有哪些？（轉(zhuǎn)型思路二）

具體途徑包括：

一是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)為：（1）吸收民資注入，從國有體制向混合所有制轉(zhuǎn)變。如云南城投引入銀泰股份、城投控股；引進(jìn)弘毅投資等。（2）與其他國企合并，促進(jìn)國有股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。如廣西城投與廣西旅投合并為廣西旅發(fā)等。

二是功能與業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)為：布局城投之外新的實(shí)業(yè)領(lǐng)域，如云南城投向大健康、大休閑轉(zhuǎn)型。推進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合，向金控公司轉(zhuǎn)型，如鄭發(fā)集團(tuán)等組建中原金控。向城市運(yùn)營功能拓展，如上海城投轉(zhuǎn)型成為政府投融資主體、重大項(xiàng)目建設(shè)主體、城市安全運(yùn)營主體。

三是融資方式轉(zhuǎn)型。城投企業(yè)融資從傳統(tǒng)信貸、債券等向信貸（監(jiān)管類、監(jiān)測類等）、債券（類型更豐富）、產(chǎn)業(yè)基金、融資租賃、ABO等形式轉(zhuǎn)變，如開展了PPP（如福建城投、杭州城投）、ABO（如京投集團(tuán)）等實(shí)踐。

作者：汪澤  中天華溥副總裁，華東區(qū)負(fù)責(zé)人，企業(yè)管理咨詢專家，6年企業(yè)管理咨詢經(jīng)驗(yàn)。具有深厚的專業(yè)理論知識(shí)，曾服務(wù)的客戶包括但不限于：徽州國投，卓爾智聯(lián)，中交集團(tuán)，硅寶科技，廣東廣業(yè)集團(tuán)，烽火科技集團(tuán)，國泰集團(tuán)，北京新航城控股，三洋鐵路集團(tuán)，湖北華電電力，中國汽車工業(yè)協(xié)會(huì)，中鐵隧道，藝海建筑等。