10、城投企業(yè)在土地一級開發(fā)中的存在什么問題？

對于地方政府城投類公司來說，土地一級開發(fā)是其主要產(chǎn)品，土地二級市場的下行，使得其主要產(chǎn)品—— “熟地”不能按期望的價(jià)格進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓，甚至出現(xiàn)“底價(jià)”也無人摘牌的情況，一定程度上陷入了經(jīng)營困境。同時(shí)，由于土地一級開發(fā)項(xiàng)目本身時(shí)間跨度大、未知風(fēng)險(xiǎn)因素多，也使得土地一級開發(fā)的時(shí)間維度不可控，要實(shí)現(xiàn)土地一級開發(fā)項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)難度增大。

11、城投公司有何優(yōu)勢？

轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是基于原有的基礎(chǔ)、選擇適合自己的發(fā)展方向。城投公司擁有哪些基礎(chǔ)?如良好的政治基礎(chǔ)，與政府各部門關(guān)系密切，協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)；良好的融資基礎(chǔ)，曾與政府與各金融機(jī)構(gòu)合作，融資通道廣泛；良好的社會(huì)資源，城投公司既扮演過政府的角色，也與社會(huì)企業(yè)打交道，信息資源較廣泛。所以，城投公司憑借以上這幾大優(yōu)勢，十分適合轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的牽頭人。

 12、城投企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營需要考慮的哪些問題？

第一，如何解決準(zhǔn)公共設(shè)施建設(shè)在現(xiàn)金流方面的時(shí)間錯(cuò)配，將未來可以預(yù)期現(xiàn)金提前變現(xiàn)，提升城投企業(yè)的償債能力和在投資能力；

第二，如何盤活城投企業(yè)中沉淀的存量資金，提高存量資產(chǎn)的經(jīng)營效率，增加企業(yè)收入；

第三，具有商業(yè)價(jià)值的經(jīng)營性資產(chǎn)是城投企業(yè)營業(yè)收入的主要來源，已有相對成熟的盈利模式，但仍可通過運(yùn)營模式的改進(jìn)來提升該類經(jīng)營性資產(chǎn)的盈利能力。

13、國企改革背景下看如何看待城投企業(yè)轉(zhuǎn)型？

上海城投和重慶城投這樣的特殊類國企可能是國有企業(yè)改革中暫時(shí)存在的一種特例，從長遠(yuǎn)來看其改革方向可能有兩個(gè)：一是更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，向商業(yè)類國有企業(yè)發(fā)展；二是更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略、履行社會(huì)責(zé)任，向公益類國有企業(yè)發(fā)展。因此，當(dāng)下在推進(jìn)國有企業(yè)分類改革時(shí)還需要對其方向加以細(xì)化。

 (1)關(guān)于分類推進(jìn)改革。在特殊類國有企業(yè)分類推進(jìn)改革時(shí)，若未來向商業(yè)類企業(yè)發(fā)展，需要其按照市場決定資源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。若未來向公益類企業(yè)發(fā)展，需要其保持國有全額獨(dú)資，也可以適時(shí)推行投資主體多元化，還可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

(2)關(guān)于分類促進(jìn)發(fā)展。在特殊類國有企業(yè)分類促進(jìn)發(fā)展時(shí)，若未來向商業(yè)類企業(yè)發(fā)展，需要其優(yōu)化資源配置，加大重組整合力度和研發(fā)投入，加快科技和管理創(chuàng)新步伐，持續(xù)推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級，合理確定主業(yè)范圍，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)，加大國有資本投入。若未來向公益類企業(yè)發(fā)展，需要其根據(jù)承擔(dān)的任務(wù)和社會(huì)發(fā)展要求，加大國有資本投入，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。嚴(yán)格限定主業(yè)范圍，加強(qiáng)主業(yè)管理。

(3)關(guān)于分類實(shí)施監(jiān)管。在特殊類國有企業(yè)分類實(shí)施監(jiān)管時(shí)，若未來向商業(yè)類企業(yè)發(fā)展，需要其堅(jiān)持以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，重點(diǎn)管好國有資本布局、提高國有資本回報(bào)、規(guī)范國有資本運(yùn)作、維護(hù)國有資本安全，重點(diǎn)加強(qiáng)對國有資本布局的監(jiān)管，引導(dǎo)企業(yè)突出主業(yè)，更好地服務(wù)國家重大戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控政策。若未來向公益類企業(yè)發(fā)展，需要其把提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率作為重要監(jiān)管內(nèi)容，加大信息公開力度，接受社會(huì)監(jiān)督。

(4)關(guān)于分類定責(zé)考核。在特殊類國有企業(yè)分類定責(zé)考核時(shí)，若未來向商業(yè)類企業(yè)發(fā)展，需要合理確定經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)的考核權(quán)重，加強(qiáng)對服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)情況的考核。若未來向公益類企業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、營運(yùn)效率和保障能力，有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值情況，并引入社會(huì)評價(jià)。

14、城投轉(zhuǎn)型的一般范式是什么？1.0到3.0？

城投平臺1.0 階段：（1）基本特征是：政府支持、資產(chǎn)注入，以政府信用為基石通過信貸舉債，城投平臺作為第二財(cái)政完成投融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（2）主體屬性是：政府附屬或派出機(jī)構(gòu)；（3）政企不分，人事關(guān)系由行政任命；（4）融資渠道單一 ，平臺公司沒有投建項(xiàng)目的自主權(quán)和建成項(xiàng)目的收益權(quán)，僅是地方政府的“融資中介”。

城投平臺 2.0 階段：（1）基本特征是：政府進(jìn)行地方資源的重組和整合；（2） 主體屬性是：非市場化的政府關(guān)聯(lián)方；（3） 半政半企， 人事關(guān)系由行政任命+獨(dú)立聘任模式；（4）有效緩解融資工具單一的問題 ，同時(shí)資產(chǎn)負(fù)債率飆升 ，潛在的風(fēng)險(xiǎn)如信貸風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)擔(dān)保的法律風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺治理的道德風(fēng)險(xiǎn)相繼曝露出來。

城投平臺 3.0 階段：（1）基本特征是：現(xiàn)代化治理、資本化運(yùn)作、市場化運(yùn)營；（2）主體屬性是：有一定政府職能的市場化主體；（3）政企分離；（4）政府城投平臺逐步建立核心業(yè)務(wù)板塊，多渠道融資。3.0 階段的城投平臺剝離了政府融資功能逐漸進(jìn)入轉(zhuǎn)型跨越期，依托創(chuàng)新管理運(yùn)營，由市場驅(qū)動(dòng)，培養(yǎng)自己的核心業(yè)務(wù)體系和核心能力以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)新需求。

15、城投企業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的主要問題？

從企業(yè)自身看，通常城投公司會(huì)面臨缺乏核心產(chǎn)業(yè)，直接融資能力不足；承擔(dān)建設(shè)任務(wù)過重，尤其承擔(dān)了大量不能形成資產(chǎn)和效益的建設(shè)任務(wù)，有效資產(chǎn)注入與現(xiàn)有融資規(guī)模不匹配；對承擔(dān)的歷史債務(wù)缺乏合適的解決方案等問題。具體問題如下：

（1）業(yè)務(wù)拓展方面城投公司主要的業(yè)務(wù)是公益性項(xiàng)目，其收益結(jié)構(gòu)單一，且能夠獲得的收益并不豐厚，整體盈利能力不強(qiáng)；而市場化實(shí)業(yè)經(jīng)營較少，且大都處在起步探索階段，尚未形成真正的核心競爭優(yōu)勢。

（2）財(cái)務(wù)管理方面城投公司的大多數(shù)債務(wù)都是政府信用和土地融資債務(wù)，而且自身沒有一個(gè)穩(wěn)定的償還債務(wù)的來源及相關(guān)保障機(jī)制。這樣一來，就會(huì)使公司存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，而且其很容易受到金融貨幣等宏觀政策的影響。

（3）內(nèi)部管理方面受到人力資源、體制等因素的限制，城投公司距離建立現(xiàn)代化的企業(yè)管理體系尚有距離，實(shí)體化運(yùn)營的核心資源與能力仍較欠缺。從行業(yè)發(fā)展看，由于高利率短周期的負(fù)債和低收益長周期的資產(chǎn)之間存在錯(cuò)配，城投公司的短借長投存在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，這樣一來會(huì)直接導(dǎo)致公司的融資渠道變窄，且融資成本也會(huì)進(jìn)一步提升，使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之路更為艱難。

16、從自身能力維度看，城投企業(yè)可以分幾類？

第一類，政府投融資主體；第二類，政府投融資主體和重大項(xiàng)目建設(shè)主體；第三類，集政府投融資主體、重大項(xiàng)目建設(shè)主體和城市安全運(yùn)營主體于一身的政府性投資公司和大型集團(tuán)公司；第四類，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)整體解決方案提供商。

第一類城投企業(yè)屬于輕資產(chǎn)企業(yè)，它只具有投融資能力，因此在參與PPP項(xiàng)目時(shí)通常以投融資平臺的角色參與，可發(fā)揮其出色的投融資能力優(yōu)勢，與其他建設(shè)和管理能力強(qiáng)的企業(yè)共同組建聯(lián)合體，分工協(xié)同。

第二類城投企業(yè)已經(jīng)具有一定的建設(shè)能力，在項(xiàng)目建設(shè)管理方面具有一定的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)，應(yīng)重點(diǎn)參與地方性的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，主要參與投融資和建設(shè)環(huán)節(jié)，后期運(yùn)營維護(hù)可考慮外包。

第三類城投企業(yè)已經(jīng)具備一定的企業(yè)規(guī)模，具有較強(qiáng)的投融資、建設(shè)和城市運(yùn)營能力，這類企業(yè)既可以獨(dú)立體的形式參與PPP項(xiàng)目，也可與外企業(yè)合作；在領(lǐng)域選擇方面，應(yīng)考慮地方政府的需求，除關(guān)注傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，可適當(dāng)將業(yè)務(wù)板塊布局于公共服務(wù)領(lǐng)域。

第四類城投企業(yè)能獨(dú)立完成整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施，已具有很強(qiáng)的市場競爭力，應(yīng)積極抓住時(shí)機(jī)，布局全國范圍PPP業(yè)務(wù)，不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)板塊。

17、有哪些典型案例與經(jīng)驗(yàn)探索？

（1） 上海城投集團(tuán)轉(zhuǎn)型模式：資產(chǎn)重整+資本運(yùn)作。

上海是中國的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)和改革的橋頭堡之一，上海地方政府城投平臺近年來也從運(yùn)營模式、資本運(yùn)作機(jī)制、融資方式等方面開展了轉(zhuǎn)型探索。2014 年由全民所有制改制為公司制的上海城投（集團(tuán)）有限公司主營路橋、水務(wù)、環(huán)保、置業(yè)四大板塊，從投融資平臺轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的政府投資主體、重大項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)商和城市公共服務(wù)運(yùn)營商，是城投平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的有益樣板。其成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是資產(chǎn)經(jīng)營與資本運(yùn)作的深度耦合。首先， 上海城投集團(tuán)多次開展了重大資產(chǎn)重組，例如，2015 年，上海城投集團(tuán)受讓了上海市國資委持有的部分上港集團(tuán)股份及上海同盛下屬部分子公司，通過重組上海市國資委下屬政府平臺公司的經(jīng)營范圍更加清晰、各經(jīng)營板塊劃分更為明確，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)劃分“三分法”：（1）平臺類，無收費(fèi)機(jī)制，考核項(xiàng)目管理和投資控制；（2）運(yùn)營類，收費(fèi)機(jī)制（有可行性缺口），進(jìn)行效率和成本考核；（3）市場類，按照純市場化原則考核利潤。通過上述資產(chǎn)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型，上海城投集團(tuán)的管控效率得到了極大提升，在資產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)上開展資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，目前上海城投旗下有城投控股、上海環(huán)境兩家A 股上市公司。

（2）長春城市發(fā)展集團(tuán)轉(zhuǎn)型模式：“ 文化 + 金融 + 市場 ”三輪驅(qū)動(dòng)。

長春城市發(fā)展集團(tuán)目前擁有全資及參控股企業(yè)19 家，作為產(chǎn)業(yè)整合、資本運(yùn)作的多元化投資主體，形成了比較完善的管理體制和投融資體制，探索了市場化轉(zhuǎn)型的文化+金融+市場”三輪驅(qū)動(dòng)模式 ：（1）文化驅(qū)動(dòng)。以旅游為例，依托長春的文化旅游資源和旗下的吉林長發(fā)旅游投資集團(tuán)等等公司，長發(fā)集團(tuán)與專業(yè)的旅游國企、上市公司合作，成立景區(qū)托管公司或者合資公司，不斷強(qiáng)化運(yùn)營能力。（2）金融驅(qū)動(dòng) 。長發(fā)集團(tuán)設(shè)立長發(fā)金融控股公司并在旗下成立長發(fā)私募、北京君越、上海利程租賃、深圳長發(fā)保理、香港長春證券等子公司，基本實(shí)現(xiàn)金融全牌照布局。（3）市場機(jī)制轉(zhuǎn)型。包括：①進(jìn)行混合所有制試點(diǎn)。如：長發(fā)集團(tuán)與吉林省安裝集團(tuán)設(shè)立吉林省凱程建筑工程公司等；②進(jìn)行市場化用人試點(diǎn)。長發(fā)集團(tuán)初步建立了“能上能下、能進(jìn)能出”的選人用人機(jī)制和市場化的薪酬激勵(lì)考核機(jī)制。通過以上試點(diǎn)，長發(fā)集團(tuán)轉(zhuǎn)型成為了市場化、實(shí)體化、規(guī)范化和多元化運(yùn)行的區(qū)域城市發(fā)展運(yùn)營商，成為產(chǎn)業(yè)培育和新興轉(zhuǎn)型升級的東北亞經(jīng)濟(jì)增長極。

（3）重慶八大投轉(zhuǎn)型模式：“五個(gè)注入 ”+“三三法 ”。

重慶“八大投”包括渝富金控、置地公司、市政公司、高速公司、交旅公司、交投公司、能投公司、水務(wù)公司，八個(gè)公司之間相互競爭、協(xié)調(diào)作業(yè)，遵循現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行市場化經(jīng)營，2015 年以來重慶“八大投”進(jìn)行了一系列轉(zhuǎn)型改革，其頂層設(shè)計(jì)模式是：“五個(gè)注入”+“三三法”。

“五個(gè)注入”：①將道路、橋梁、隧道等存量資產(chǎn)注入；②將 40 億元/年~50 億元/年的中央撥付國債注入 ；③通過賦予平臺公司土儲職能進(jìn)而將土地儲備收益注入；④將高速費(fèi)、排污費(fèi)、城建維護(hù)費(fèi)等經(jīng)營性收費(fèi)規(guī)費(fèi)注入；⑤將公共服務(wù)投資相關(guān)稅費(fèi)通過稅收返還、補(bǔ)貼的方式注入。“五個(gè)注入”一方面盤活了國有資產(chǎn)，另一方面起到了集聚效應(yīng)和政府平臺公司的信用增進(jìn)效應(yīng)。

“三三法”，也即：①審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建設(shè)權(quán)“三權(quán)分立”；②政府不為城投擔(dān)保、城投之間不得關(guān)聯(lián)擔(dān)保、專項(xiàng)基金不得提供擔(dān)保的“三不原則”；③投入產(chǎn)出維持平衡、經(jīng)營性現(xiàn)金流維持盈余、資產(chǎn)負(fù)債率維持50%以內(nèi)的“三大紅線”。

在“五個(gè)注入”+“三三法”的基礎(chǔ)上，重慶市政府強(qiáng)化了“八大投”的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)和市場化運(yùn)營機(jī)制方面的考核，“八大投”將所有權(quán)和治理權(quán)分離，在考核機(jī)制方面也堅(jiān)持了市場化取向，執(zhí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制，建立了城投平臺債務(wù)管理系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，各平臺逐步具備了適應(yīng)市場規(guī)則的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營和資本運(yùn)作能力。

（4）杭州模式

杭州城投圍繞“重大城建項(xiàng)目的建設(shè)主體、城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資主體、市政公用設(shè)施的運(yùn)營主體”的企業(yè)定位，承擔(dān)著“城市居民出行保障、城市居民用水及城市污水處理保障、城市居民能源（天然氣）保障、城市垃圾處置保障、城市道路（橋隧）養(yǎng)護(hù)保障”的社會(huì)職能，業(yè)務(wù)領(lǐng)域覆蓋公共交通、城市供排水、供氣等在內(nèi)的九大行業(yè)，基本覆蓋城市公共市政設(shè)施和服務(wù)，已經(jīng)培育起城市基礎(chǔ)設(shè)施全壽命周期全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)能力。從項(xiàng)目縱向發(fā)展來看，杭州城投實(shí)質(zhì)上是一家集投融資、建設(shè)和運(yùn)營三個(gè)平臺為一體的集團(tuán)公司，能為 PPP 項(xiàng)目提供全壽命周期的實(shí)施和管理。通過整合這種全壽命周期及城市運(yùn)行的全行業(yè)覆蓋優(yōu)勢，杭州城投在承擔(dān)市政公用設(shè)施PPP服務(wù)項(xiàng)目上具有明顯的優(yōu)勢。按照這種思路，杭州城投有效地組織集團(tuán)內(nèi)部資源共同參與PPP項(xiàng)目，重點(diǎn)在垃圾處理、污水處理、熱電、交通運(yùn)輸和城市綜合管廊領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展。

18、對縣（區(qū)）城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展有何建議？

加強(qiáng)資源整合，創(chuàng)新融資，建立償債機(jī)制，增強(qiáng)縣（區(qū)）城投公司的控制力和影響力：

一是整合縣（區(qū)）范圍內(nèi)的車站、停車場、充電站、棚戶區(qū)改造、安置小區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)道路建設(shè)、市政設(shè)施工程、綠化工程、礦產(chǎn)資源、土地開發(fā)等方式，促進(jìn)縣城投公司的規(guī)模與實(shí)力得到充實(shí)壯大，控制力和影響力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

二是城投公司可以通過政府獲得土地、礦產(chǎn)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等政府性優(yōu)良資源，充分利用股權(quán)市場中的收購、兼并、重組、控股、交易、轉(zhuǎn)讓等資產(chǎn)管理手段，盤活城市資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)的保值增值。

三是創(chuàng)新融資模式，積極介入PPP，提升業(yè)務(wù)專業(yè)能力、投融資能力以及運(yùn)營管理能力；高位嫁接，引入社會(huì)資本，服務(wù)城市建設(shè)；利用 PPP 打造市場化競爭主體，實(shí)現(xiàn)外延式發(fā)展。

四是建立穩(wěn)定償債機(jī)制?？h（區(qū)）城投公司應(yīng)統(tǒng)籌下屬各業(yè)務(wù)板塊的營收，按照適當(dāng)比例，按月從經(jīng)營性收入中拿出部分收益作為企業(yè)償債基金，構(gòu)建起穩(wěn)定的償債機(jī)制。

作者：汪澤  中天華溥副總裁，華東區(qū)負(fù)責(zé)人，企業(yè)管理咨詢專家，6年企業(yè)管理咨詢經(jīng)驗(yàn)。具有深厚的專業(yè)理論知識，曾服務(wù)的客戶包括但不限于：徽州國投，卓爾智聯(lián)，中交集團(tuán)，硅寶科技，廣東廣業(yè)集團(tuán)，烽火科技集團(tuán)，國泰集團(tuán)，北京新航城控股，三洋鐵路集團(tuán)，湖北華電電力，中國汽車工業(yè)協(xié)會(huì)，中鐵隧道，藝海建筑等。