城投類公司是一類比較“特殊”的公司。它由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。廣義上的城投類公司包括城市建設(shè)類、園區(qū)類、交通投資類、水務(wù)投資類、農(nóng)業(yè)投資類、文化旅游投資類等各類平臺(tái)公司。

城投類公司是一類比較有“特色”的公司。上沒有部委，下沒有廳局，和一般性的條線化管理不同，如財(cái)政局歸財(cái)政部，其作為一個(gè)獨(dú)立個(gè)體，致力于城市的整體發(fā)展。

城投類公司是一類比較有“特點(diǎn)”的公司。它在政企一體的背景下成立，就留下了受政策影響深刻的基因，所以在政策的強(qiáng)力影響下尋求市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展將是長(zhǎng)久的命題。

一、城投類企業(yè)的基本情況

1.城投類企業(yè)的基本定位與職能

城投類企業(yè)由地方政府出資，主要從事基建和土地開發(fā)等工作，因此，城投類公司背后往往有政府的“隱形背書”，其基本定位就是地方政府的“融資平臺(tái)”、“投資載體”和“政府第二財(cái)政”，具有融資、投資兩項(xiàng)基本職能。

2.城投類企業(yè)的業(yè)務(wù)模式與盈利模式

典型的政府融資平臺(tái)有兩種：一種是替地方政府融資，就是個(gè)融資工具；另一種是替地方政府做項(xiàng)目，通過委托代建的形式承接區(qū)域內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)、土地開發(fā)整理、安置房建設(shè)等政府公益性項(xiàng)目。

以項(xiàng)目代建類型為例，此類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般屬于公益性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，在完成項(xiàng)目層面很難盈利，收入來(lái)源主要是政府給予一定的代建費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼，然而這些項(xiàng)目的周期長(zhǎng)、投資金額大、回款慢等情況，也經(jīng)常導(dǎo)致政府向城投公司支付款項(xiàng)不及時(shí)，代建費(fèi)用常年以應(yīng)收賬款的形式掛在城投公司的資產(chǎn)負(fù)債表上，造成這些企業(yè)收入和現(xiàn)金流不穩(wěn)定，償債能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足，這一現(xiàn)象在區(qū)縣級(jí)城投公司中尤為明顯。

3.城投類企業(yè)與地方債務(wù)的關(guān)系

在地方政府被允許發(fā)地方債之前，城投融資體系和地方財(cái)政預(yù)算體系高度掛鉤，在地方債出臺(tái)后，置換加速，“雙軌制”下，城投金邊屬性加強(qiáng)，地方債置換結(jié)束后，完全歷史遺留問題的切割，從邏輯上講，城投不再受益于當(dāng)?shù)刎?cái)政。

而快速地清理地方隱性債務(wù)、去杠桿，壓力是明顯上升的，政策在逐步尋找力度和節(jié)奏的權(quán)衡。

隱性債務(wù)尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)定義，根據(jù)顯性債務(wù)、是否直接承擔(dān)償還責(zé)任等定義來(lái)推理，隱性債務(wù)是指政府既沒有負(fù)有償還責(zé)任，也沒有承擔(dān)保和救助的債務(wù)，但這些債務(wù)一旦出現(xiàn)危機(jī)，政府從公眾利益的角度考慮，必然會(huì)加以干預(yù)，承擔(dān)責(zé)任。較為直接的判斷是2015年之后形成的非地方債務(wù)形式的債務(wù)，只要地方政府承擔(dān)責(zé)任，都可能是隱性債務(wù)。

就具體的債務(wù)形式看，隱性債務(wù)存在于貸款和信托融資的可能性較大。就融資平臺(tái)而言，（其他應(yīng)收款項(xiàng)-其他應(yīng)付款）也可能是隱性債務(wù)來(lái)源。

多年來(lái)，城投類公司為滿足地方政府基建融資需求，通過平臺(tái)信貸、城投債、非標(biāo)融資等模式開展融資，被地方政府應(yīng)用大量舉債，產(chǎn)生了大量的地方隱性債務(wù)，2018年約為51萬(wàn)億，債務(wù)的年均利息支出超過3萬(wàn)億，債務(wù)化解形式依然嚴(yán)峻。

二、城投類企業(yè)的發(fā)生與發(fā)展

城投類企業(yè)根植于中國(guó)特有的投融資體制、中央與地方政府的治理結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的金融體制，城投公司正是誕生于此種復(fù)合體制之下的特殊產(chǎn)物，伴隨著中國(guó)體制的變化，城投行業(yè)的發(fā)展也呈現(xiàn)出與之相適應(yīng)的規(guī)律。

縱觀發(fā)展歷程，城投類企業(yè)發(fā)源于1992年，2008年基建承擔(dān)了逆周期調(diào)節(jié)作用，在“四萬(wàn)億”政策下的利好環(huán)境中，整個(gè)行業(yè)呈現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。自2010年起對(duì)城投類公司的監(jiān)管政策逐漸嚴(yán)格，雖然過程中也有寬松政策作為調(diào)節(jié)，但在未來(lái)幾年，可能再難遇到大幅寬松政策。綜合政策監(jiān)管嚴(yán)，融資渠道被限，自身造血能力弱等情況，在新一輪的國(guó)企改革中，轉(zhuǎn)型發(fā)展仍然是城投類公司的主旋律。根據(jù)其發(fā)展歷程，大致分為四個(gè)階段。

第一階段1992-1997年，以第一家城投企業(yè)上海城投的建立為起點(diǎn)，開啟了城投類企業(yè)的探索與實(shí)踐之路。

第二階段1998-2008年，以1998年“蕪湖模式”為代表，涌現(xiàn)了大量的城投公司，開始進(jìn)行大量的融資和城市投資。

第三階段2009-2014年，以“四萬(wàn)億”投資拉動(dòng)計(jì)劃為標(biāo)志，政策的利好，讓城投行業(yè)迅猛發(fā)展，而這種“野蠻式”的生長(zhǎng)，也讓這些平臺(tái)公司在資產(chǎn)、管理等多方面留下了隱患。

第四階段2015年-至今，以2014年末的43號(hào)文件和2015年新《預(yù)算法》為基調(diào)，政策以收緊為整體導(dǎo)向，2018年101號(hào)文件提出“短板補(bǔ)”的措施，政策相對(duì)放寬。

通過對(duì)2009年以來(lái)城投債政策松緊的演變梳理，大致呈現(xiàn)出3年一個(gè)周期的規(guī)律，具體來(lái)說就是2年偏松1年偏緊。

從2018年國(guó)務(wù)院常委會(huì)提出“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則保障融資平臺(tái)合理融資需求，對(duì)必要的在建項(xiàng)目要避免資金斷供、工程爛尾”開始，城投政策進(jìn)入了新一輪周期的寬松階段。同時(shí)，在疫情的沖擊、經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，政策積極對(duì)沖，城投政策環(huán)境持續(xù)寬松將是大概率事件。因此，預(yù)計(jì)本輪城投政策寬松周期或?qū)⒏L(zhǎng)。

三、城投類企業(yè)的轉(zhuǎn)型

城投類企業(yè)可能的型方向，包括清算注銷、公益類國(guó)企和市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)等。

1.清算注銷

城投類企業(yè)的政府融資職能被禁后，僅有融資功能的純?nèi)谫Y型城投類公司已經(jīng)失去存在意義，如果不轉(zhuǎn)型，將會(huì)面臨被清理的命運(yùn)。

2.資源整合重組為公益類國(guó)企

城投公司仍可作為城建主力軍。多年來(lái)作為投融資主體的城投公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品服務(wù)方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，而且與政府關(guān)系長(zhǎng)期以來(lái)較為緊密，轉(zhuǎn)型后仍是城建主力軍的較佳選擇。因此，對(duì)于不少城投而言，以基建為主業(yè)轉(zhuǎn)型為公益類國(guó)企是更可能實(shí)現(xiàn)的方向與路徑。

整合地區(qū)城投資源，成立規(guī)模相對(duì)較大的集團(tuán)企業(yè)。對(duì)于城投資源比較分散的地區(qū)，很可能會(huì)通過合并重組的模式改制成規(guī)模相對(duì)大的公益類國(guó)有企業(yè)。在合并資源的選擇上，可以將擁有相似業(yè)務(wù)的城投公司的合并，發(fā)揮規(guī)?；?jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，就像重慶水務(wù)集團(tuán)與重慶水利投資公司的合并。轉(zhuǎn)型后原有企業(yè)的債務(wù)一般會(huì)由新公司承繼，業(yè)務(wù)上進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，一般通過 BOT、PPP 模式、政府購(gòu)買等途徑合法承擔(dān)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)任務(wù)。

3.市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)

對(duì)于具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范的融資平臺(tái)公司，可剝離其政府融資功能，在妥善處置存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為一般企業(yè)，比較典型的案例為重慶市城投體系，“由一分八，由八變五”，并在這個(gè)過程中，出現(xiàn)了重慶市交通旅游投資集團(tuán)有限公司、重慶市能源投資集團(tuán)這兩家成功由城投公司轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)企的案例。

短期而言，城投類公司轉(zhuǎn)型是“表象”，并不改變城投本質(zhì)。商業(yè)化需要產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)和擺脫政府公益性項(xiàng)目負(fù)擔(dān)。

長(zhǎng)期而言，城投類公司轉(zhuǎn)型的目的是“重組”，實(shí)現(xiàn)債務(wù)重組，化解地方政府債務(wù)危機(jī)。在“注銷一批、整合一批、轉(zhuǎn)型一批”清理整頓的思路下，資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和整合重組將更為頻繁，這會(huì)對(duì)城投類公司產(chǎn)生重大影響，無(wú)論是整合方還是被整合方都充滿挑戰(zhàn)。

作者：尹海蛟 中天華溥高級(jí)咨詢顧問。哈爾濱師范大學(xué)雙學(xué)士，2年企業(yè)管理咨詢經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)咨詢領(lǐng)域涉及集團(tuán)管控、組織設(shè)計(jì)、人力資源等，尤其在薪酬體系設(shè)計(jì)、績(jī)效體系設(shè)計(jì)等方面具備較豐富的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)。曾服務(wù)過自來(lái)水公司、度假村、電子科技、城投公司等多家企業(yè)。具有較強(qiáng)的分析和解決問題能力。