城投企業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)發(fā)展的產(chǎn)物，是城市經(jīng)營的需要。雖然目前城投企業(yè)普遍存在債務(wù)龐大、融資渠道受限、資產(chǎn)質(zhì)量不高、現(xiàn)金流少、戰(zhàn)略定位與方向不夠明晰等現(xiàn)實困境，但是中國的城市化道路依然漫長，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)依然艱巨，未來城投企業(yè)依然需要在城市建設(shè)與社會發(fā)展中繼續(xù)發(fā)揮中堅作用。因此，城投企業(yè)如何在“十四五”期間破解發(fā)展瓶頸、完成轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。

一、城投企業(yè)功能和職能轉(zhuǎn)變

功能轉(zhuǎn)變：在2015年之前，城投企業(yè)的功能是非常單一的，僅作為地方政府的融資平臺存在，其核心任務(wù)就是做好投融資管理工作。但是，隨著地方債務(wù)的水漲船高，各級監(jiān)管部門要求城投企業(yè)逐漸轉(zhuǎn)型為地方國有企業(yè)、不再承擔(dān)地方政府融資的職能。但在當(dāng)下經(jīng)濟逆周期、國際環(huán)境動蕩、積極促進國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)的大背景下，城投企業(yè)承載了地方政府調(diào)節(jié)市場、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)、托底經(jīng)濟、市場化運作政府投資項目的重要功能。因此城投企業(yè)的優(yōu)劣將直接影響到地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，對于地方政府的重要性進一步加強。

職能轉(zhuǎn)變：以前，地方政府多通過政府部門的劃分來確定城投企業(yè)的職能，許多地方政府遠(yuǎn)不止一家城投企業(yè)。但在城投企業(yè)本身的功能逐漸加強、逐漸成為地方政府不可或缺的一部分之后，城投企業(yè)的職能越來越像一個獨立的政府部門或事業(yè)單位。這使得大量城投企業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了對應(yīng)的變化：一些較小的區(qū)縣級政府，將存量的城投企業(yè)兼并、重組，形成一個規(guī)模較大、經(jīng)營能力相對強的城投企業(yè)，承擔(dān)地方發(fā)展的任務(wù)。一些轄區(qū)規(guī)模大、建設(shè)任務(wù)重、工作內(nèi)容多的地級市或經(jīng)濟強市，則根據(jù)實際情況對城投的職能進行劃分。

二、城投企業(yè)為什么轉(zhuǎn)型

當(dāng)前政策趨嚴(yán)的環(huán)境下，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型重要性凸顯。2014年以來，城投企業(yè)監(jiān)管政策趨于嚴(yán)格和完善，2013年銀監(jiān)會10號文、2014年國務(wù)院43號文、2017年財政部50號文、發(fā)改委1358號文、2018年194號文等多個政策文件確立了剝離城投企業(yè)政府融資功能的原則，要求從人員、資產(chǎn)、職能、信用等方面劃清政府與企業(yè)的邊界，推動平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。除了中央以外，地方政府也有多個文件要求和指導(dǎo)城投轉(zhuǎn)型。重慶、四川、陜西等地出臺了城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)文件。

城投企業(yè)轉(zhuǎn)型亦是當(dāng)前市場環(huán)境下城投企業(yè)自身的迫切需求。在經(jīng)濟逆周期和外部環(huán)境的共同作用下，地方政府的可用財力捉襟見肘，因此，短期內(nèi)城投企業(yè)很難再依靠地方財政生存。那么，城投企業(yè)形成市場化運作機制，不再依賴地方財政，構(gòu)建企業(yè)自身盈利能力就成為了市場選擇。通過轉(zhuǎn)型一方面減少城投企業(yè)在融資過程中受到的監(jiān)管限制，降低融資成本和融資難度。另一方面，市場化轉(zhuǎn)型有利于壯大企業(yè)資本實力，增加企業(yè)現(xiàn)金流和凈利潤，提升自身造血能力。

三、城投企業(yè)如何轉(zhuǎn)型

首先，在研究城投企業(yè)轉(zhuǎn)型過程中我們有必要先區(qū)分兩個概念：“轉(zhuǎn)型”與“整合”。當(dāng)前城投企業(yè)存在整合重組，將區(qū)域內(nèi)最主要的城投企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模做大，以期獲得更高的信用等級和更低的融資成本。整合重組過程中，也存在劃入準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性資產(chǎn)，剝離無效資產(chǎn)，促進城投轉(zhuǎn)型的情況。但是我們認(rèn)為城投整合不等于轉(zhuǎn)型，如果僅僅是幾個公益性業(yè)務(wù)的城投企業(yè)簡單整合重組，市場化經(jīng)營和自身造血能力并未增加，則并不是真正的轉(zhuǎn)型。

其次，對于不同級別、不同類型的城投企業(yè)，其內(nèi)在特點區(qū)別較大，所以，如何轉(zhuǎn)型這個話題不能簡單一概而論，還要從城投企業(yè)的經(jīng)營情況出發(fā)，結(jié)合所在區(qū)域的發(fā)展階段，地方政府的發(fā)展理念與政府實力，來綜合考慮城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型方向與轉(zhuǎn)型方法。最終能夠?qū)崿F(xiàn)以不增加政府隱性債務(wù)為前提，通過更規(guī)范的融資行為、更市場化的運作方式來逐步轉(zhuǎn)型。

再次，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型要找準(zhǔn)定位、轉(zhuǎn)變模式。城投企業(yè)必須由過去以完成政府任務(wù)、實現(xiàn)社會效益為主要目標(biāo)的業(yè)務(wù)模式，轉(zhuǎn)向市場化、專業(yè)化、集團化公司的定位，既要擔(dān)當(dāng)國有企業(yè)的社會責(zé)任也要追求企業(yè)生存的經(jīng)濟目標(biāo)。同時，由過去行政化色彩的組織模式，向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的治理方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建符合現(xiàn)代化企業(yè)制度的集團化管控、專業(yè)化經(jīng)營、集約化管理的現(xiàn)代化企業(yè)集團。

最后，突破傳統(tǒng)業(yè)務(wù)板塊，實現(xiàn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，這也是城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。大部分城投企業(yè)的主要業(yè)務(wù)以公益性項目為主，對經(jīng)營性項目的參與度不高，投資領(lǐng)域較窄。我們通過對重點標(biāo)桿城投企業(yè)研究發(fā)現(xiàn)，優(yōu)秀的城投企業(yè)在業(yè)務(wù)構(gòu)成上共同的特征是除了城投主業(yè)能力突出外，普遍擁有多個經(jīng)營性及準(zhǔn)經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊，并且金融板塊能力都很強。我們認(rèn)為未來的城投企業(yè)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的基本思路是憑借現(xiàn)有業(yè)務(wù)積累的優(yōu)勢，結(jié)合區(qū)域資源稟賦，向產(chǎn)業(yè)上下游延伸、相關(guān)與非相關(guān)多元化的業(yè)務(wù)領(lǐng)域升級。城投企業(yè)的業(yè)務(wù)類型以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，公共服務(wù)是重點，金融板塊為必需，新興業(yè)務(wù)是拓展的方式探索。筆者也將在接下來的系列文章中，對各業(yè)務(wù)類型進行詳細(xì)分析。

四、城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

轉(zhuǎn)型過程中可能存在市場化經(jīng)營風(fēng)險。城投企業(yè)要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須要調(diào)整職能定位、拓展業(yè)務(wù)板塊、轉(zhuǎn)變運營模式、創(chuàng)新盈利模式。盡管能增加自身的造血能力，但是各類市場化經(jīng)營業(yè)務(wù)的風(fēng)險不同，應(yīng)對措施也不盡相同，且市場化業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度、應(yīng)對難度遠(yuǎn)在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)之上。因此，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型過程中市場化經(jīng)營風(fēng)險挑戰(zhàn)十分嚴(yán)峻。

轉(zhuǎn)型過程中對城投企業(yè)機制、人才、管理、思想等多個方面都提出了挑戰(zhàn)。城投企業(yè)從“融資導(dǎo)向”向“經(jīng)營導(dǎo)向”轉(zhuǎn)化，原有的類似政府部門、事業(yè)單位的管理體制將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，城投企業(yè)需要對機制、人才、管理、思想等各個方面進行革新，以應(yīng)對更為復(fù)雜的市場化經(jīng)營情境。特別是企業(yè)管理層及所有員工都需要轉(zhuǎn)變觀念，如果大多數(shù)員工在觀念上不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型的要求，那么轉(zhuǎn)型效果不可避免會受到影響。

轉(zhuǎn)型過程中可能存在合規(guī)性風(fēng)險。城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中涉及的資產(chǎn)重組、企業(yè)改制、資本運作等活動，要嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)執(zhí)行，否則將面臨法律風(fēng)險。同時，城投企業(yè)作為國有企業(yè)，還要符合國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，在國有資本退出中，要防范由于程序、制度執(zhí)行不到位導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。

城投企業(yè)轉(zhuǎn)型后可能導(dǎo)致地方政府支持力度削弱，市場認(rèn)可度下降。城投企業(yè)在當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政公用業(yè)務(wù)較為成熟，但是要進入新的市場領(lǐng)域或新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，新的企業(yè)形象和定位在較短時間內(nèi)恐難以被社會公眾認(rèn)可，甚至難以被當(dāng)?shù)卣J(rèn)可，金邊屬性淡化，政府支持力度削弱，從而遇到再融資受阻的情況，市場認(rèn)可度隨之下降。

“十四五”期間城投企業(yè)依然將是政府重視、市場關(guān)注、規(guī)模龐大的存在。如何幫助城投企業(yè)規(guī)范融資行為、化解歷史債務(wù)？盤活存量資產(chǎn)、尋求增量空間？探索經(jīng)營業(yè)務(wù)、增強造血功能？融入國企改革、升級平臺功能？更新經(jīng)營理念、完善企業(yè)制度？這些問題都將是我們一直研究的重點。

作者：譚新然 中天華溥高級咨詢顧問。2018年6月畢業(yè)于東北財經(jīng)大學(xué)，金融專業(yè)，碩士。在大公國際信用評級集團做過一年的信用評級分析師，擅長行業(yè)研究和企業(yè)財務(wù)分析。曾經(jīng)服務(wù)過的企業(yè)有冀中能源集團、淮北礦業(yè)集團、北京探路者戶外用品有限公司、天津東方財信投資集團、云南省建設(shè)投資控股集團、菏澤市投資開發(fā)集團等。