我國早期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均依靠于財(cái)政的直接投入，資金來源除國家劃撥資金外，主要是地方財(cái)政收入。但隨著城市化趨勢不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源與超常規(guī)快速增長的投資需求極不匹配，建設(shè)資金出現(xiàn)較大缺口，地方政府財(cái)力無法承擔(dān)。1994年中央政府推行財(cái)稅制度改革后，造成了地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配。同時(shí)受1995年施行的《中華人民共和國預(yù)算法》限制，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府有著強(qiáng)烈的融資動(dòng)機(jī)以解決大規(guī)模的城市建設(shè)資金缺口問題。在此背景下，承擔(dān)地方政府投融資任務(wù)的城投企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，為我國城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。

盡管城投企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)過程中發(fā)揮了不可磨滅的作用，但由于融資規(guī)模的急劇膨脹、企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制不健全以及缺乏有效監(jiān)督管理機(jī)制等原因，城投企業(yè)在發(fā)展運(yùn)作中逐步呈現(xiàn)暴露出一系列風(fēng)險(xiǎn)和問題。從2010年開始，國務(wù)院、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等相繼出臺(tái)多個(gè)重要文件，以此規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作管理，中央對(duì)投融資平臺(tái)的政策，開始由鼓勵(lì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭站o。2014年國辦發(fā)43號(hào)文發(fā)布及新預(yù)算法的實(shí)施，宣告以地方政府信用支持、以政府投融資平臺(tái)作為主要城建融資渠道的傳統(tǒng)城建投融資體制的終結(jié)。43號(hào)文件出臺(tái)后，50號(hào)文、87號(hào)文、92號(hào)文、194號(hào)文等相繼出臺(tái)，國家對(duì)規(guī)范地方政府債務(wù)密集出臺(tái)了一系列措施，城投企業(yè)和地方政府關(guān)系得以逐步明晰。各地城投企業(yè)的融資和生存壓力明顯加大，轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。城投企業(yè)轉(zhuǎn)型，既是政策變動(dòng)的改革倒逼，也是在國資國企改革背景下朝著市場化、可持續(xù)發(fā)展的自我救贖。新時(shí)代我國經(jīng)濟(jì)走向高質(zhì)量發(fā)展階段，城投企業(yè)也應(yīng)順應(yīng)潮流，加快擺脫對(duì)傳統(tǒng)土地財(cái)政的依賴，調(diào)整體制機(jī)制，投身到培育新經(jīng)濟(jì)、新生態(tài)和新城市的大潮中去。未來城投企業(yè)向城市開發(fā)運(yùn)營商的角色轉(zhuǎn)變將成為一大趨勢。

所謂城市開發(fā)運(yùn)營有時(shí)間和空間兩個(gè)維度，從空間維度來說是指土地的成片開發(fā)。從時(shí)間維度講，指從規(guī)劃到一級(jí)開發(fā)、二級(jí)開發(fā)再到持有運(yùn)營，城市開發(fā)、運(yùn)營及服務(wù)等一系列業(yè)務(wù)。通過規(guī)劃引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)培育、住宅開發(fā)、配套建設(shè)等多方面的參與，與政府、各合作方共同打造城市的新核心。通過導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)資源，推動(dòng)產(chǎn)城融合，滿足客戶全工作周期的需要。通過整合酒店、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等配套，滿足客戶全生命周期的需要。相較于房地產(chǎn)公司，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型成為城市開發(fā)運(yùn)營商，進(jìn)入時(shí)間較晚，在經(jīng)營性項(xiàng)目的運(yùn)營方面經(jīng)驗(yàn)不足。但是城投企業(yè)也有自身的優(yōu)勢，在多年的城市開發(fā)中擁有大量項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和城市資源，可以借助自身的資源與資金優(yōu)勢，以土地為載體，產(chǎn)業(yè)為依托，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體開發(fā)與運(yùn)營。

城市開發(fā)與運(yùn)營是一個(gè)復(fù)雜的命題，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為城市開發(fā)運(yùn)營商，不只是簡單的名稱轉(zhuǎn)變，而是企業(yè)經(jīng)營理念、資源配置、業(yè)務(wù)范圍、內(nèi)部管理等方面的全面轉(zhuǎn)型升級(jí)。需要通過戰(zhàn)略重構(gòu)確定企業(yè)新的定位及發(fā)展戰(zhàn)略、通過資產(chǎn)整合重組優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、通過業(yè)務(wù)升級(jí)實(shí)現(xiàn)企業(yè)業(yè)務(wù)拓展和產(chǎn)業(yè)鏈延伸、通過資本運(yùn)作提高企業(yè)資產(chǎn)、資金運(yùn)營效率、通過管理提升來提高企業(yè)外部表現(xiàn)力，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的徹底轉(zhuǎn)型。

首先，對(duì)于經(jīng)營理念，城投企業(yè)必須樹立正確的市場理念，努力提高自身的綜合競爭力。目前，許多城投企業(yè)都非常注重自身發(fā)展，積極聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)制定自身的發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化自身的運(yùn)行方式和管理模式。積極探索具有盈利能力的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，以增加自身的利潤來源。樹立市場化的經(jīng)營理念有利于城投企業(yè)順利轉(zhuǎn)變角色，朝著符合市場運(yùn)行規(guī)律的現(xiàn)代企業(yè)方向發(fā)展。

其次，城市開發(fā)運(yùn)營商作為城市運(yùn)營主體，極其考驗(yàn)企業(yè)的前瞻規(guī)劃能力、資源導(dǎo)入能力、資源整合能力以及對(duì)“藍(lán)圖”落地的執(zhí)行能力。城投企業(yè)作為城市開發(fā)運(yùn)營商應(yīng)緊緊圍繞城市的總體發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，與政府部門展開緊密合作，開展前端招商、后端服務(wù)的模式，打通招商部門與招商工作機(jī)制，共同為城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，資源整合做出貢獻(xiàn)。前端招商形成政府與城投企業(yè)兩級(jí)的招商重大項(xiàng)目促進(jìn)工作組，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，承擔(dān)本地產(chǎn)業(yè)鏈分析研究、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)招商對(duì)象識(shí)別、信息庫建立、招商展會(huì)重大活動(dòng)籌劃等職責(zé)；后端服務(wù)形成政府與城投企業(yè)兩級(jí)，橫向聯(lián)席、縱向聯(lián)動(dòng)的一條龍服務(wù)機(jī)制，承擔(dān)入駐企業(yè)證照審批代辦、項(xiàng)目建設(shè)、中介服務(wù)、生產(chǎn)運(yùn)營協(xié)調(diào)等服務(wù)。針對(duì)重大項(xiàng)目落地設(shè)立專項(xiàng)工作組，專人協(xié)調(diào)跟蹤，確保順利落地執(zhí)行。

最后，城投企業(yè)在擺脫政府融資功能，向城市開發(fā)運(yùn)營商轉(zhuǎn)型后，應(yīng)該積極進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。具體業(yè)務(wù)選擇方面，城投企業(yè)要綜合考慮內(nèi)外部環(huán)境因素，包括城市發(fā)展總體規(guī)劃、企業(yè)自有資源狀況，再從業(yè)務(wù)競爭程度、盈利能力、發(fā)展?jié)摿?、獲取資源能力、業(yè)務(wù)協(xié)同性等方面進(jìn)行業(yè)務(wù)組合篩選。城市開發(fā)運(yùn)營商可涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域十分廣泛，但是不同的業(yè)務(wù)需要不同的資源與能力的支持。城投企業(yè)自身發(fā)展情況參差不齊，因此需要的根據(jù)自身資源和能力的差異，立足不同層次的城市運(yùn)營上，來確定未來的業(yè)務(wù)組合。如：上海城投集團(tuán)以路橋、水務(wù)、環(huán)境、置業(yè)為核心主業(yè)；天津城投集團(tuán)圍繞基礎(chǔ)設(shè)施、高速公路、環(huán)境水務(wù)、區(qū)域綜合開發(fā)、金融與投資、軌道交通等業(yè)務(wù)；合肥建設(shè)集團(tuán)經(jīng)營領(lǐng)域涉及基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)投資、水務(wù)環(huán)保、交通運(yùn)輸、能源、商業(yè)百貨、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、房地產(chǎn)、旅游等行業(yè)；株洲城發(fā)集團(tuán)重點(diǎn)經(jīng)營城市建設(shè)、城市開發(fā)、城市服務(wù)、資產(chǎn)運(yùn)營、文化旅游等領(lǐng)域；揚(yáng)州城控集團(tuán)經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市公共事業(yè)、商務(wù)服務(wù)、綠色環(huán)保、金融服務(wù)等業(yè)務(wù)板塊。

國家不斷推進(jìn)的深化國企改革，重塑國企大戰(zhàn)動(dòng)力，促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)、高附加值環(huán)節(jié)拓展，給城投企業(yè)向城市綜合運(yùn)營商轉(zhuǎn)型的提供了新機(jī)遇。雖然城投企業(yè)轉(zhuǎn)型城市開發(fā)運(yùn)營商的過程是一項(xiàng)綜合而又復(fù)雜的過程，對(duì)于城投企業(yè)、合作單位、當(dāng)?shù)卣际且粋€(gè)不小的考驗(yàn)。但是城投企業(yè)能否抓住時(shí)機(jī)，擺脫過去的業(yè)務(wù)限制，完成市場化運(yùn)作轉(zhuǎn)型，將決定城投企業(yè)未來能走多遠(yuǎn)。一旦轉(zhuǎn)型成功，作為城市開發(fā)運(yùn)營商的城投企業(yè)可以開展多元化業(yè)務(wù)類型，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)營收入，謀求企業(yè)可持續(xù)性成長，同時(shí)也兼顧社會(huì)效益，服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)城市和區(qū)域的價(jià)值提升。

作者：譚新然 中天華溥高級(jí)咨詢顧問。2018年6月畢業(yè)于東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，金融專業(yè)，碩士。在大公國際信用評(píng)級(jí)集團(tuán)做過一年的信用評(píng)級(jí)分析師，擅長行業(yè)研究和企業(yè)財(cái)務(wù)分析。曾經(jīng)服務(wù)過的企業(yè)有冀中能源集團(tuán)、淮北礦業(yè)集團(tuán)、北京探路者戶外用品有限公司、天津東方財(cái)信投資集團(tuán)、云南省建設(shè)投資控股集團(tuán)、菏澤市投資開發(fā)集團(tuán)等。