城投類(lèi)平臺(tái)企業(yè)屬于具有中國(guó)特色的一種獨(dú)特的企業(yè)形態(tài)，以功能性與公益性的特征承擔(dān)著地方政府服務(wù)民生的職能。由于其服務(wù)民生的特點(diǎn)，使城投企業(yè)與政府的職能具有剪不斷、理還亂的關(guān)系。這種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系不僅體現(xiàn)在其業(yè)務(wù)多來(lái)自政府指令性計(jì)劃、缺乏市場(chǎng)配置資源的特點(diǎn)，還體現(xiàn)在政府關(guān)系、人員身份、政府債務(wù)、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)收入、法人治理、激勵(lì)機(jī)制等方面或多或少依然有著政府性色彩或公益性屬性。

一、城投公司發(fā)展歷程：政策托起的企業(yè)形態(tài)

發(fā)端于上世紀(jì)九十年代中后期的城投公司，在2008年全球金融危機(jī)時(shí)遇到了絕佳的發(fā)展時(shí)機(jī)。在投資刺激帶動(dòng)的政策主導(dǎo)下，4萬(wàn)億的資金大部分通過(guò)城投平臺(tái)進(jìn)入到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資領(lǐng)域。也正是在這一時(shí)期，作為城投公司邊緣的區(qū)縣級(jí)城投平臺(tái)公司如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)，在數(shù)量上成為國(guó)內(nèi)城投平臺(tái)的主力。城投平臺(tái)也成為各級(jí)地方政府開(kāi)展區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程的主要抓手。

正所謂成也蕭何敗也蕭何，當(dāng)年在政策支持下茁壯成長(zhǎng)的城投平臺(tái)，也在幾年后遇到了政策的強(qiáng)力管制。由于資本的無(wú)序發(fā)展與城市經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的饑渴特征，城投平臺(tái)投資的低效率、項(xiàng)目建設(shè)的無(wú)序狀態(tài)最終顯現(xiàn)出惡果。而城市管理者在無(wú)視城市發(fā)展客觀(guān)歷程的背景下，對(duì)城投平臺(tái)涸澤而漁，從而產(chǎn)生了大量的銀行壞賬，城投債已經(jīng)在國(guó)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)中引起了普遍的重視。

正式基于這種背景，2014年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（【2014】43號(hào)），將地方政府城投公司融資這一核心職能進(jìn)行了剝離，由此成為城投公司發(fā)展的分水嶺，城投公司的發(fā)展進(jìn)入了調(diào)整期。政府的突然降溫當(dāng)然產(chǎn)生了很多的不良反應(yīng)，特別是金融機(jī)構(gòu)不分青紅皂白的盲目抽貸使平臺(tái)公司產(chǎn)生了大量的爛尾項(xiàng)目，打斷了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)，引起了中央的高度關(guān)注。

在2016年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始推進(jìn)債務(wù)轉(zhuǎn)換、鼓勵(lì)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債以及對(duì)融資平臺(tái)的融資監(jiān)管重新趨嚴(yán)，并在此基礎(chǔ)上推出了一系列的政策化解地方政府融資難題與非常融資手段。首先是對(duì)于城投平臺(tái)提出了一系列禁止性的規(guī)定：如禁止儲(chǔ)備土地注入平臺(tái)用于融資；禁止政府土地出讓收入返還增加平臺(tái)收入；禁止地方政府為城投公司融資提供擔(dān)保；禁止變相政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等。

同時(shí)政府已經(jīng)普遍意識(shí)到平臺(tái)公司始終是提升地方城市建設(shè)水平的重要幫手，是城市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資源盤(pán)活的重要抓手，是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)發(fā)展的重要依托，甚至是承接和化解地方政府債務(wù)的重要載體。因此對(duì)城投公司未來(lái)發(fā)展提出一系列有意義的指導(dǎo)，主要方式就是鼓勵(lì)城市資產(chǎn)資源，特別是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源的深度盤(pán)查并大范圍整合注入到平臺(tái)公司，利用平臺(tái)公司的盤(pán)活經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化運(yùn)作，將成為大勢(shì)所趨。

正是在這一系列政策文件的指導(dǎo)下，城投類(lèi)公司開(kāi)始紛紛尋求全面轉(zhuǎn)型，直到此時(shí)，城投平臺(tái)才開(kāi)始真正的尋找市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)，在服務(wù)于政府的同時(shí)，試圖利用市場(chǎng)之手將企業(yè)的經(jīng)營(yíng)正常化。

表一：地方政府舉債融資的相關(guān)政策性文件

二、城投公司所面臨的外部環(huán)境：機(jī)遇大于威脅

如果說(shuō)2008年全球金融危機(jī)促成了城投公司的快速成長(zhǎng)，那么全球疫情的威脅、中美對(duì)抗的危機(jī)以及在此背景之下中央提出“雙循環(huán)”的發(fā)展戰(zhàn)略就是城投公司走向成熟的另一個(gè)契機(jī)。抓住了這次發(fā)展契機(jī)的城投公司，才能真正在城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中確立自己的競(jìng)爭(zhēng)地位，而對(duì)本次機(jī)會(huì)采取漠視態(tài)度的城投公司必將被時(shí)代所拋棄。

具體來(lái)說(shuō)，城投公司面臨著以下歷史機(jī)遇：

“雙循環(huán)”發(fā)展新格局：

2020年7月30日，中央政治局最高層會(huì)議里面，“雙循環(huán)”戰(zhàn)略再次得到重申。會(huì)議強(qiáng)調(diào)：國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，絕不是關(guān)起門(mén)來(lái)封閉運(yùn)行，而是通過(guò)發(fā)揮內(nèi)需潛力，使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)更好聯(lián)通，更好利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，實(shí)現(xiàn)更加強(qiáng)勁可持續(xù)的發(fā)展。

眾所周知，在新冠疫情全球爆發(fā)與中美對(duì)抗日益加深的雙重壓力下，“內(nèi)循環(huán)”已經(jīng)成為中央擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的希望所在。建設(shè)一個(gè)具備內(nèi)部自主循環(huán)能力、內(nèi)部龐大消費(fèi)能力的市場(chǎng)體系，是中央未來(lái)長(zhǎng)期的工作重點(diǎn)。建立內(nèi)部消費(fèi)市場(chǎng)，不僅是消除外部威脅的有力武器，也是讓中國(guó)人民享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的歷史承諾。

但是我們應(yīng)該看到，一個(gè)完善的經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)體系，需要一個(gè)高效便捷的國(guó)內(nèi)物流體系的支撐，以全國(guó)鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)、航空網(wǎng)為主線(xiàn)，以臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、高鐵經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市物流基地為基點(diǎn)的物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自然成為未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)。我們百姓眼里看到的是國(guó)內(nèi)高速鐵路的一躍千里，但是國(guó)內(nèi)高速公路、重載鐵路、村鎮(zhèn)公路等領(lǐng)域的發(fā)展同樣迅速。

除此之外，全國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)也如火如荼，據(jù)中國(guó)民航業(yè)的十年規(guī)劃，未來(lái)十年到十五年，要實(shí)現(xiàn)全國(guó)2800個(gè)縣城縣縣通機(jī)場(chǎng)，而目前全國(guó)機(jī)場(chǎng)的數(shù)量還不到這個(gè)目標(biāo)的五分之一，可以說(shuō)國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛力巨大。

“兩新一重”的政府規(guī)劃

在2020年的《政府工作報(bào)告》中，中央把“兩新一重”建設(shè)作為未來(lái)投資的重點(diǎn)，應(yīng)該說(shuō)在內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)為主體的格局下，再一次寄起了投資拉動(dòng)的大旗。

加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：旨在激發(fā)新消費(fèi)需求、帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)壯大、助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)?！秷?bào)告》提出了兩個(gè)方面的重點(diǎn)。一方面是發(fā)展新一代信息網(wǎng)絡(luò)、拓展5G應(yīng)用、建設(shè)數(shù)據(jù)中心，另一方面是增加充電樁、換電站等設(shè)施，推廣新能源汽車(chē)。要科學(xué)規(guī)劃充電樁布局，提高城市郊區(qū)、高速公路充電樁密度。

加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)：縣城是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，也是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，公共服務(wù)設(shè)施不健全，居民生活有諸多不便，未來(lái)要投入大量資金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新與新農(nóng)村建設(shè)。

加強(qiáng)交通、水利等重大工程建設(shè)：增加國(guó)家鐵路建設(shè)資本金1000億元，支持沿江沿海高鐵、城際鐵路等項(xiàng)目建設(shè)。完善公路網(wǎng)骨干線(xiàn)路，加快普通國(guó)省干線(xiàn)、內(nèi)河航運(yùn)等項(xiàng)目建設(shè)。推進(jìn)機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建工程，開(kāi)工一批支線(xiàn)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目。加快在建重大水利工程進(jìn)度，新開(kāi)工一批重大水利工程。

《報(bào)告》提出，2020年安排地方政府專(zhuān)項(xiàng)債劵3.75萬(wàn)億元，中央預(yù)算內(nèi)投資安排6000億元。民間投資占投資的大頭，擴(kuò)大有效投資必須調(diào)動(dòng)民間投資積極性。《報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，要健全市場(chǎng)化投融資機(jī)制，支持民營(yíng)企業(yè)平等參與。

在中央政府安排的背景下，各地方政府紛紛提出各地的配套措施，以響應(yīng)中央的號(hào)召，同時(shí)也是地方政府在中央號(hào)召的背景下，向金融機(jī)構(gòu)配資拿出的投名狀。

應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論是“內(nèi)循環(huán)”還算是“兩新一重”，其重點(diǎn)都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，而承接的主體依然是政府可以信賴(lài)的城投公司，這也是城投公司未來(lái)五年面臨最大的發(fā)展機(jī)遇。

三、城投公司未來(lái)的戰(zhàn)略定位：資源搭臺(tái)、市場(chǎng)唱戲

前面的分析我們已經(jīng)清晰的認(rèn)識(shí)到，在城市建設(shè)與城市運(yùn)營(yíng)中，城投公司依然是地方政府所最能依賴(lài)的對(duì)象，因此城投公司不可能真正的走向完全的市場(chǎng)化，“市長(zhǎng)之手”的效用依然是城投公司未來(lái)發(fā)展的重要依托。

但是延續(xù)之前城投公司發(fā)展的老路顯然無(wú)以為繼，城投公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型又是一種必然趨勢(shì)，但在這種市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中依然要遵循著服務(wù)于城市發(fā)展的功能性定位。“一手向市長(zhǎng)、一手向市場(chǎng)”是一種必然的選擇，只有在這兩種定位之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶?，才能謀求城投企業(yè)最大的發(fā)展。

因此，無(wú)論政策環(huán)境背景如何發(fā)展改變，功能性與公益性仍然是地方政府賦予城投企業(yè)的核心功能，也是城投企業(yè)存在的基本邏輯。功能型與公益型國(guó)企承擔(dān)的都是城市大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)，承擔(dān)著城市人民生活的堅(jiān)強(qiáng)保障，這類(lèi)業(yè)務(wù)需要大量的資金投入，同時(shí)又具有盈利能力有限、回收期長(zhǎng)的不利因素。因此，具備低成本的融資能力是衡量城投公司實(shí)力的根本因素。同時(shí)，是否具備一定的自我造血功能，能夠產(chǎn)生城市發(fā)展所需要的現(xiàn)金流與利潤(rùn)也是衡量城投公司實(shí)力的重要標(biāo)志。

基于此，我們認(rèn)為城投公司未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該是一手抓資源，一手抓經(jīng)營(yíng)。通過(guò)獲取重大資源做大資產(chǎn)規(guī)模，提高企業(yè)的信用評(píng)級(jí)，從而提高城投公司的融資能力，服務(wù)城市建設(shè)與城市經(jīng)營(yíng)。而通過(guò)對(duì)資產(chǎn)的有效經(jīng)營(yíng)，提高資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率，做好國(guó)有資產(chǎn)保值增值，提高企業(yè)的自我造血能力，從而提高城投公司的經(jīng)營(yíng)實(shí)力。

圖一：城投公司未來(lái)戰(zhàn)略功能定位導(dǎo)向

資源搭臺(tái)：獲取有效的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，是城投公司首先需要解決的戰(zhàn)略課題

政府優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注資：城投公司應(yīng)該利用政府融資平臺(tái)的性質(zhì)，本著提高企業(yè)信用評(píng)級(jí)要求，通過(guò)政府之手整合區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源注入到城投平臺(tái)中。未來(lái)，城投平臺(tái)將作為城市國(guó)有資產(chǎn)的保值增值主體以及城市資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體。

重大項(xiàng)目直接委托：城投公司要緊盯區(qū)內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)任務(wù)，力爭(zhēng)成為區(qū)域內(nèi)重大城市基礎(chǔ)設(shè)施與民生建設(shè)項(xiàng)目的唯一主體。重大項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)是城投公司的首要權(quán)利，也是生存發(fā)展的核心動(dòng)力。

建設(shè)主體向投資主體轉(zhuǎn)變：對(duì)于未來(lái)經(jīng)營(yíng)效益好、利潤(rùn)與現(xiàn)金流能夠保證的重大項(xiàng)目，城投公司應(yīng)該爭(zhēng)取成為項(xiàng)目的投資主體，從而留住項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于保留了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，城投公司可以在經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的過(guò)程中，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)上下游的延伸。

市場(chǎng)唱戲：運(yùn)用市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)手段，提高資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效益，增強(qiáng)城投公司的經(jīng)營(yíng)實(shí)力

市場(chǎng)化思路對(duì)接政府項(xiàng)目：對(duì)于承接的政府類(lèi)重大建設(shè)項(xiàng)目，要確保政府按照市場(chǎng)價(jià)格支付費(fèi)用。如若政府暫不具備支付能力，則通過(guò)獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，以經(jīng)營(yíng)收入彌補(bǔ)建設(shè)費(fèi)用。應(yīng)該說(shuō)這個(gè)問(wèn)題很多城投公司做的并不好，在依附于政府的背景下不敢跟政府談判，往往替政府做了事情，卻得不到回報(bào)，反而把包袱留給了城投公司。

市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)鏈延伸：以市場(chǎng)化的角度開(kāi)展產(chǎn)業(yè)鏈的延伸拓展，提高產(chǎn)業(yè)控制力，獲取更多的經(jīng)營(yíng)收入。對(duì)于納入集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，利用市場(chǎng)化的手段開(kāi)展經(jīng)營(yíng)外，還可以開(kāi)展市場(chǎng)化多種經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，提高城投公司的自我造血能力。

市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制：運(yùn)用混合所有制改革等方式，在多種經(jīng)營(yíng)與產(chǎn)業(yè)鏈拓展層面，引入各類(lèi)合作伙伴。公司內(nèi)部應(yīng)加快市場(chǎng)化管理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，比如市場(chǎng)化人才引進(jìn)、公司化企業(yè)治理，市場(chǎng)化結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。在企業(yè)內(nèi)部建立市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)考核體系、項(xiàng)目跟投機(jī)制等，激發(fā)內(nèi)部員工的工作熱情。另外，在混合所有制改革背景下，可以在二三級(jí)企業(yè)中有針對(duì)性的推行核心骨干員工股權(quán)激勵(lì)。

圖二：城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的三個(gè)維度