（一）1994年后地方政府財政困境催生地方融資平臺

1、20世紀90年代，由于中央財政收入在全國預算收入中的比例較低（不足1/4），導致中央財政吃緊的情況較為嚴重，無法支撐中央布局重大經(jīng)濟戰(zhàn)略，為此1994年國務(wù)院提出分稅制等財政金融體系改革，實現(xiàn)“財權(quán)上移、事權(quán)不變”的目標（即收入相對集中、支出相對分權(quán)），使得原本歸于地方政府的主要稅種（消費稅和增值稅）大部分歸于中央，導致地方政府的財政困境逐步凸顯。

2、1994年的《預算法》明確提出“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券，不能通過發(fā)行債券方法進行融資”，這一規(guī)定使得地方政府在2009年以前無法通過發(fā)債來獲得資金支持。

3、1995年的《擔保法》規(guī)定“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外……學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體不得為保證人”。

實際上2020年12月25日最高院關(guān)于適用《中華人民共和國民法典》有關(guān)擔保制度的解釋中亦明確“除經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的，機關(guān)單位提供擔保無效；除依照村民委員會組織法規(guī)定的討論決定程序?qū)ν馓峁５耐?，居民委員會、村民委員會提供擔保的，擔保合同無效；非盈利機構(gòu)提供擔保的，以公益為目的的非營利性學校、幼兒園、醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)等提供擔保的，人民法院應(yīng)當認定擔保合同無效”。

4、1996年央行發(fā)布的《貸款通則》進一步明確提出“借款人應(yīng)當是工商行政管理機關(guān)（或主管機關(guān)）核準登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”。

顯然這一時期，地方政府在收支壓力明顯增大的情況下，如何更有效地籌措建設(shè)資金是擺在地方政府面前的主要問題。特別是1997-1998年亞洲金融危機之后，地方政府在承擔基礎(chǔ)建設(shè)的壓力也越來越大，而受限于1994年的《預算法》、1995年的《擔保法》和1996年的《貸款通則》，地方政府既無法舉債融資、亦無法擔保融資，融資平臺的背景正是基于此。

不過雖然有《預算法》、《擔保法》限制，但地方政府的融資亂象在過去很時期內(nèi)始終存在，且一直很嚴重。例如2005年4月30日國家發(fā)改委、財政部、建設(shè)部、央行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文規(guī)定金融機構(gòu)要立即停止一切對政府的打捆貸款和授信活動，同時明確2005年1月26日以后地方政府對貸款所作的擔保有效。這意味著2005年以前地方政府為貸款所作的擔保很可能是普遍現(xiàn)象。

（二）國開行開創(chuàng)“地方融資平臺、打捆貸款、先貸款后開發(fā)”三種業(yè)務(wù)

上世紀末在內(nèi)外交困的背景下，商業(yè)銀行自身也面臨貸款投向的糾結(jié)問題，基于此商業(yè)銀行（特別是國有大行以及國開行等政策性銀行）建議地方政府通過設(shè)立融資平臺公式的方式，來承接商業(yè)銀行的信貸投放，并可變相實現(xiàn)地方政府融資的目的，亦可規(guī)避《預算法》、《擔保法》和《貸款通則》的約束。

受此影響，各地方政府紛紛設(shè)立地方融資平臺，并通過土地資產(chǎn)劃撥等方式注入資本，同時借助房地產(chǎn)的浪潮提升地方融資平臺的資本實力和融資能力。此時資產(chǎn)質(zhì)量問題得以解決的國開行由于可以從債券市場獲取低成本資金，便成為擁有天量信貸資源的金主和拯救地方政府的救世主。1998年8月，時任國開行行長陳元與安徽省長回良玉簽署國開行與安徽省投融服務(wù)合作協(xié)議，在隨后國家開發(fā)銀行和蕪湖市政府的合作中，形成了所謂的地方政府融資平臺模式、打捆貸款模式以及先貸款后開發(fā)模式，從而成為融資平臺后續(xù)各類業(yè)務(wù)模式的鼻祖。

1、國開行建議蕪湖市政府成立一家企業(yè)，即蕪湖建設(shè)投資有限公司，然后蕪湖市政府向蕪湖建投注入大量諸如土地儲備、高速公路等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，蕪湖建投以這些資產(chǎn)作為抵押品，向國開行申請貸款，地方政府無須進行擔保。這樣一來，貸款的主體為蕪湖建投并非政府（可以避開1994年的預算法）且政府無須對這一過程進行擔保（可以避開1995年的《擔保法》），從而形成了現(xiàn)在的“地方政府融資平臺”模式（即Local Government Finance Vehicle，簡稱LGFV）。

2、隨后蕪湖建投將財務(wù)質(zhì)量層次不齊的項目捆綁在一起，進行打包申請貸款，從而彌補財務(wù)質(zhì)量較差項目無法融資的問題，即所謂的“打捆貸款”模式。

3、在以上兩種模式的基礎(chǔ)上，國開行還開創(chuàng)了土地收益權(quán)抵押品模式。2002年蕪湖市政府授權(quán)蕪湖建投“以土地出讓收益質(zhì)押作為主要還款保證”，向國開行申請10.95億元貸款，即“先貸款后開發(fā)”模式。

以上幾種模式被稱為“蕪湖模式”，隨后各地政府紛紛效仿，比如重慶的渝富模式等等，地方政府融資平臺模式正式在祖國遍地開花。

（三）2008年金融危機促使政策層面對地方融資平臺的約束明顯放松

2008年金融危機之后，地方政府的角色再次得到重視，需要承擔大量的基建投融資任務(wù)，此時地方融資平臺的地位得到進一步突出，而政策層面亦給予相應(yīng)支持。例如，2009年3月18日央行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》明確鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設(shè)立合規(guī)的政府融資平臺等多種方式，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具。而2009年10月，財政部也發(fā)布631號文，明確地方政府配套資金可利用政府融資平臺通過市場機制籌措。

這一時期，地方融資平臺公司數(shù)量快速增長，并開始大規(guī)模舉債，以支持基建投資（其融資方式包括銀行信貸、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、短期融資券、中期票據(jù)、專項債、政策性銀行貸款、專項建設(shè)基金、銀行信貸、非標、互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P等等），地方政府問題在這一時期也變得越來越嚴重。

（四）地方政府債務(wù)風險隱患促使政策監(jiān)管從2010年開始趨嚴

基于2008-2010年地方政府融資平臺的亂象叢生，以及所引發(fā)的一系列潛在風險，監(jiān)管部門從2010年開始對地方政府融資平臺進行管控，這些文件包括但不限于《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)19號文）、《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》（銀監(jiān)10號文）、《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財政部412號文）等等。

這一時期，地方政府債券發(fā)行機制也在不斷調(diào)整，從代發(fā)代還到自發(fā)代還，再到自發(fā)自還。2013年8月1中央啟動了建國以來最大規(guī)模、覆蓋五級政府的政府債務(wù)審計，審計結(jié)果顯示截至2013年6月底全國省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府負有償還責任的債務(wù)總額為10.90萬億元（另有或有債務(wù)規(guī)模7萬億）。

如果和之前兩次摸底相比，則發(fā)現(xiàn)或有債務(wù)增加明顯。第一次摸底結(jié)果顯示截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.70萬億元；第二次摸底結(jié)果顯示截至2012年底36個地方政府本級政府性債務(wù)余額為3.70萬億（比2010年底增長12.94%）。

（五）2014年開始啟動對債務(wù)甄別工作、整治地方政府債務(wù)問題

2013年新一屆政府對風險的重視程度超過以前，并醞釀一場戰(zhàn)略布局。于是2014年中央政府啟動對地方政府的債務(wù)甄別工作，同年9月國務(wù)院發(fā)布43號文（《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》），明確將政企債務(wù)進行分離切割，并開始在全國范圍整治地方政府債務(wù)問題。這期間最重要的思路是地方政府債務(wù)置換工作，即以顯性債務(wù)置換隱性債務(wù)，大力提倡地方政府及融資平臺以發(fā)行債券的方式進行融資，不過期間由于各種原因出現(xiàn)一定程度的反復。

例如，2014-2015年期間，發(fā)改委和財政部相繼推出專項債券，2015年開始我國也正式啟動地方政府債券置換工作。截止目前，專項債券與置換債券規(guī)模分別已經(jīng)達到9.60萬億元和15萬億元。但2015年新《預算法》明確地方政府通過省級政府發(fā)行地方債是唯一合法的政府融資渠道后，地方政府開始利用PPP或基金等方式，變相舉債，各種除地方政府債之外的隱性舉措方式如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)（如出具承諾函、融資租賃、簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議等等），地方政府違規(guī)舉債行為再次進入高潮。

（六）2017-2020年期間，政策層面有所反復

這期間的政策有所反復，時而收緊，時而放松。

1、2017年4月財政部、發(fā)改委、司法部和一行兩會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預（2017）50號），明確金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供的擔保，同時明確地方政府不得以文件、會議紀要、領(lǐng)導批示等方式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債，此后平臺公司融資環(huán)境整體趨緊。

2、2017年7月的政治局會議強調(diào)“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”。

3、2018年3月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》明確提出“積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風險，堅決遏制隱性債務(wù)增量，決不允許新增各類隱性債務(wù)”。

4、2018年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號），要求地方政府通過“統(tǒng)籌資金、償還一批；債務(wù)置換、展期一批；項目運營、消化一批；引入資本、轉(zhuǎn)換一批”等方式在5-10年內(nèi)化解地方政府隱性債務(wù)。

5、2017年后非標融資面臨異常嚴厲的監(jiān)管，PPP和地方建設(shè)基金等開始面臨全面清查，導致我國基建投資增速開始大幅下降以及地方政府債務(wù)面臨無法續(xù)接的問題，于是政策開始考慮對之前的一些政策進行調(diào)整。例如，國務(wù)院和銀保監(jiān)會相繼發(fā)布101號文和76號文，明確提出金融機構(gòu)要滿足融資平臺的合理融資需求，歷史進入一個新的循環(huán)。

6、2018年9月13日發(fā)布的《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》便已明確提出“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止‘大而不能倒’，堅決防止風險累積成系統(tǒng)性風險”。

7、為緩解融資平臺到期債務(wù)違約風險，2019年6月發(fā)布的《關(guān)于防范化解融資平臺公司到期隱性債務(wù)風險的指導意見》（國辦函（2019）4號文）允許平臺公司債權(quán)人將到期債務(wù)轉(zhuǎn)讓給AMC，并提出平臺公司到期債務(wù)暫時難以償還的，允許其和金融機構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當展期、債務(wù)重組等方式維所有隱性債務(wù)將在5-10年到期。