一、地方政府平臺(tái)公司的前世起因

應(yīng)該說(shuō)，地方政府平臺(tái)公司是國(guó)家分稅制改革之后的產(chǎn)物，在1994年的分稅制改革中，中央與地方對(duì)財(cái)政稅收的分配比例充分向中央傾斜。這一改革極大的提高了中央政府的集中管控能力，增強(qiáng)了中央在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展財(cái)政資源調(diào)撥的能力，有利于全國(guó)在近30年的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家共同富裕的目標(biāo)。

但是分稅制帶來(lái)的另一個(gè)影響就是地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)的高度不統(tǒng)一，在分稅制改革中，地方財(cái)政收入比例在整體的稅務(wù)分成中大大降低，但是地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項(xiàng)目的保證、公益項(xiàng)目的開(kāi)展都需要地方財(cái)政的支持。特別是在建設(shè)和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的道路上，地方政府在面對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的背景下，開(kāi)展地方基礎(chǔ)設(shè)施、公益項(xiàng)目、民生項(xiàng)目的壓力就會(huì)越來(lái)越大。

正是在這種背景下，地方城投平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生，作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項(xiàng)目投融資的承擔(dān)者，地方城投平臺(tái)這類企業(yè)形式很快在全國(guó)如火如荼的發(fā)展起來(lái)，并且成為地方政府推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的主要抓手與投融資的重要工具。

二、地方政府平臺(tái)公司的今生發(fā)展歷程

總結(jié)歸納起來(lái)，地方政府平臺(tái)公司在21世紀(jì)快速的出生成長(zhǎng)以來(lái)，經(jīng)歷了四個(gè)主要的發(fā)展階段，每一個(gè)階段都意味著中央政府對(duì)城投平臺(tái)公司的認(rèn)識(shí)發(fā)生了新的變化，由此也促成了城投平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型要求。

第一次浪潮：從1998年的“蕪湖模式”開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)發(fā)性金融催生出不同名目的平臺(tái)公司，加快了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投入和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，帶來(lái)平臺(tái)公司的第一次大發(fā)展。

在這一階段，城投平臺(tái)公司基本就是地方政府的投融資工具與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的承擔(dān)者，在2004年中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到起飛階段以后，各地城投平臺(tái)公司雨后春筍般冒了出來(lái)，承擔(dān)了大量的政府融資與投資任務(wù)。而當(dāng)時(shí)的銀行與其他資金債權(quán)人，在近乎“城投崇拜”的心情下，毫不猶豫的將資金借給城投平臺(tái)用于城市建設(shè)，而其背后的背書(shū)就是政府信用。

第二次浪潮：源自2008年金融危機(jī)后國(guó)家實(shí)施的“4萬(wàn)億”投資拉動(dòng)計(jì)劃，地方政府將大量國(guó)有資產(chǎn)和土地利用起來(lái)，通過(guò)新設(shè)和注資的方式，成立一大批平臺(tái)公司，緩解金融危機(jī)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的平穩(wěn)過(guò)渡。

平心而論，短時(shí)間內(nèi)天量的投資拉動(dòng)資金很少進(jìn)入到實(shí)體的制造領(lǐng)域，而是大多數(shù)進(jìn)入到了地方政府平臺(tái)公司手中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。而正是在中央催促地方花錢(qián)，甚至把是否及時(shí)的把錢(qián)花下去作為當(dāng)年政績(jī)的一種考核指標(biāo)，帶來(lái)了城投平臺(tái)公司的突飛猛進(jìn)。在投資前期缺乏理性分析、建設(shè)過(guò)程缺乏嚴(yán)格監(jiān)控的背景下，平臺(tái)公司債務(wù)比例猛增，突然放大了城投公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三次浪潮：2014年至2018年，代表政策是43號(hào)文等文件出臺(tái)，正是在前十年積累的巨大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)下，2013年，全國(guó)政府性債務(wù)高達(dá)20.6萬(wàn)億元，其中各類地方政府債務(wù)高達(dá)17.89萬(wàn)億元，中央也及時(shí)看到了以政府作為擔(dān)保的平臺(tái)公司的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，作為平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重磅政策，43號(hào)文引領(lǐng)著、也算是規(guī)范著平臺(tái)公司進(jìn)入第三次發(fā)展浪潮，主要是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛、前期刺激政策消化期帶來(lái)的影響。

在這一階段，一是前期平臺(tái)公司積累的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力越拉越大，第二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)了前幾年的財(cái)政投入帶來(lái)了過(guò)熱的現(xiàn)象，再加上全球經(jīng)濟(jì)下滑帶來(lái)的外需趨緊，第三是四萬(wàn)億大水漫灌只重?cái)?shù)量不重質(zhì)量，很多項(xiàng)目形成了大量的問(wèn)題，急需要時(shí)間來(lái)對(duì)前期的投資項(xiàng)目進(jìn)行消化，因此作為政府項(xiàng)目建設(shè)主要承擔(dān)者的城投平臺(tái)，自然成為了整頓的典型。

第四次浪潮，源自2018年7月23日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，面對(duì)43號(hào)文帶來(lái)的恐慌，平臺(tái)公司債券融資明顯遇冷，很多地方的在建項(xiàng)目面臨資金斷流形成爛尾項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。在這種背景下，中央再次放松政策，會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“按照市場(chǎng)化原則滿足融資平臺(tái)合理需求”，并在之后的一系列文件中強(qiáng)調(diào)加大基建與補(bǔ)短板領(lǐng)域投入，由于平臺(tái)承接項(xiàng)目涉及大部分基建以及補(bǔ)短板，市場(chǎng)再一次看好城投債，平臺(tái)融資終于得以喘息。

但是在2019年5月5日發(fā)布的《政府投資條例》中，明確規(guī)定城投公司不得以墊資、BT等形式為政府投資項(xiàng)目提供資金，城投公司再次面臨融資壓力，一些地方財(cái)力有限的政府相關(guān)項(xiàng)目可能縮減。在2021年12月16日的國(guó)務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)上，財(cái)政部對(duì)2022年的政府融資也提出了十大觀點(diǎn)，其中政府專項(xiàng)債不會(huì)再搞大水漫灌，那些財(cái)政基礎(chǔ)比較差的省市、那些非重點(diǎn)項(xiàng)目可能會(huì)面臨更大的資金困難。

三、地方政府平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行

地方城投平臺(tái)作為政府的融資工具、基建項(xiàng)目的主要承擔(dān)者，在地方政府區(qū)域建設(shè)的野心、在國(guó)內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)相互競(jìng)爭(zhēng)，GDP作為地方政府主要政績(jī)的背景下，在一路狂飆的同時(shí)，也積累了天量的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

而對(duì)于地方政府而言，等到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累到了一定程度，無(wú)非是把有問(wèn)題的這家放在一邊，再重新成立一家新的平臺(tái)公司，繼續(xù)承擔(dān)起政府項(xiàng)目的融資任務(wù)。另一方面，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，也讓地方政府在金融機(jī)構(gòu)間的套利行為在短時(shí)間內(nèi)變得更加可行。

正是看到了這種風(fēng)險(xiǎn)，中央才連續(xù)發(fā)布各項(xiàng)政策，集中規(guī)范與清理平臺(tái)公司的債務(wù)行為，爭(zhēng)取把地方政府隱性債務(wù)的底細(xì)摸清楚。在中央不兜底的情況下，責(zé)令地方政府平臺(tái)公司開(kāi)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，將平臺(tái)公司的企業(yè)行為與政府借債行為明確剝離開(kāi)來(lái)，對(duì)原有債務(wù)運(yùn)用財(cái)政撥付、國(guó)企重組、債轉(zhuǎn)股等方式予以化解，更對(duì)未來(lái)的城投平臺(tái)提出市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的要求。

從而城投平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成為其是否能夠持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也成為其是否能夠繼續(xù)成為支撐地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)民生服務(wù)的支柱與脊梁。

四、地方平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的三個(gè)主要步驟與轉(zhuǎn)型模式

從中央的政策要求以及各地的實(shí)踐來(lái)看，地方平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，每一個(gè)階段代表了地方政府對(duì)平臺(tái)公司新的要求，也反映了中央政府對(duì)平臺(tái)公司新的政策限制，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型恰恰處于國(guó)企改革的歷史階段中，與國(guó)企改革的各項(xiàng)政策又交織在一起，這無(wú)形中反而給平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型提供了難得的歷史機(jī)遇，使平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型變得并不那么艱難。

第一種形態(tài)：地方投融資平臺(tái)公司

這是城投公司初始成立時(shí)承擔(dān)的主要功能角色，這時(shí)平臺(tái)公司與政府機(jī)構(gòu)從人員、職能以及工作上根本就不能分開(kāi)，甚至就是一套人馬兩塊牌子，一手是政府，一手是企業(yè)，兩手都在抓，哪手方便用哪手。

這一階段名義上的城投公司人數(shù)都比較少，只有一兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和幾個(gè)辦事人員，領(lǐng)導(dǎo)基本都是政府體制內(nèi)來(lái)兼任，體制內(nèi)的身份并不會(huì)改變。辦事人員有借調(diào)也有部分市場(chǎng)上招聘來(lái)的，整個(gè)公司的架構(gòu)就是一個(gè)大項(xiàng)目部。

定位上，單純承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資與施工建設(shè)任務(wù)，所以這是平臺(tái)公司一般也被稱為投融資平臺(tái)。

體制上，傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位體制機(jī)制，企業(yè)核心領(lǐng)導(dǎo)和人員仍然是公務(wù)員或者事業(yè)單位編制。

業(yè)務(wù)上，圍繞工程建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域，集中在融資、開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、養(yǎng)護(hù)等基礎(chǔ)職能。但是幾乎所有的工作都屬于外包性質(zhì)，城投公司只是作為代表業(yè)主的甲方來(lái)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。

管理上，單一公司運(yùn)作，管理相對(duì)集中，剛才已經(jīng)說(shuō)過(guò)很多很多的城投平臺(tái)人數(shù)很少，基本就是一個(gè)大項(xiàng)目部的編制，核心領(lǐng)導(dǎo)隨時(shí)抱著會(huì)撤離，回到自己在政府機(jī)構(gòu)中職位的心態(tài)。

第二種形態(tài)：城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)商

在2014年43號(hào)文出臺(tái)以后，城投平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型就在全國(guó)各個(gè)省市先后開(kāi)展，其中核心的轉(zhuǎn)型方向就是由單純的投融資與項(xiàng)目建設(shè)主體轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)的運(yùn)營(yíng)商。

城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)商的概念最早由泛華建設(shè)提出來(lái)，主要的含義是城投公司主要承擔(dān)的任務(wù)不僅僅是項(xiàng)目的投融資與建設(shè)，更要注重未來(lái)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)工作。并且為了形成城投公司穩(wěn)定的現(xiàn)金流，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)已經(jīng)比項(xiàng)目建設(shè)占有更為重要的位置。

定位上，幫著政府解決城市開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)的瓶頸問(wèn)題，也就是城投公司要站在政府的高度看企業(yè)戰(zhàn)略。政府需要什么、城市未來(lái)的發(fā)展方向是什么、和諧社會(huì)的指標(biāo)是什么，這些未來(lái)都未必由政府規(guī)劃出來(lái)，而是由城投公司提出規(guī)劃建議，作為政府的參考，在規(guī)劃通過(guò)后協(xié)助政府落實(shí)規(guī)劃。

體制上，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理體制、投融資機(jī)制，政府不再作為城投公司債務(wù)的背書(shū)，不會(huì)再為城投公司債務(wù)兜底。反過(guò)來(lái)，政府也不能用行政命令要求城投公司行使政府的職責(zé)，政府要干活也要跟城投公司簽訂市場(chǎng)化協(xié)議。

業(yè)務(wù)上，打破傳統(tǒng)融資限制，進(jìn)行縱向產(chǎn)業(yè)鏈延伸、橫向多元化拓展。也就是說(shuō)城投公司不再單純的作為政府代理的大老爺了，他也要像市場(chǎng)化主體一樣去市場(chǎng)上爭(zhēng)取項(xiàng)目，養(yǎng)活自己，雖然政府會(huì)在項(xiàng)目上對(duì)城投公司有所傾斜。

管理上，集團(tuán)化運(yùn)作，進(jìn)行一定授權(quán)放權(quán)。新的城投平臺(tái)肯定不僅僅只有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，每個(gè)城投平臺(tái)都會(huì)根據(jù)政府對(duì)自己的功能定位以及自己的核心能力，涉足幾個(gè)產(chǎn)業(yè)，這種產(chǎn)業(yè)一定是縱深發(fā)展的，比如旅投，一定涉及到旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游產(chǎn)品、演藝策劃、旅行社等多種業(yè)務(wù)類型。

第三種形態(tài)：國(guó)有資本投資/運(yùn)營(yíng)公司

國(guó)有資本投資公司與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司也稱兩類公司，是國(guó)企改革提出的概念，這兩類公司是意圖在政府與國(guó)企之間，通過(guò)治理體系做出對(duì)國(guó)企管理的創(chuàng)新，通過(guò)賦予國(guó)企更大的權(quán)限，改變政府出資人對(duì)國(guó)企的管理模式，通過(guò)將國(guó)企進(jìn)一步推向市場(chǎng)化，激發(fā)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)活力，同時(shí)又使政府出資人能夠有效行使出資人的監(jiān)管權(quán)力。

從國(guó)企改革來(lái)看，城投企業(yè)屬于國(guó)企轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)將城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為兩類公司，城投企業(yè)作為國(guó)企管理平臺(tái)，就可以將城市內(nèi)原本由政府負(fù)責(zé)的建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)全部由平臺(tái)公司來(lái)行使，這種委托不僅僅是責(zé)任的委托，也是權(quán)力的委托，除了決策權(quán)力以外，城市的優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)也全部通過(guò)劃撥重組的方式交給城投公司來(lái)經(jīng)營(yíng)，在市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)模式下，城投公司通過(guò)投資與經(jīng)營(yíng)收益獲得城市運(yùn)營(yíng)成本。

定位上，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)、城市運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)投資，這里需要注意的是，相對(duì)于城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)商角色，兩類公司又新增了產(chǎn)業(yè)投資職能，通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資來(lái)引領(lǐng)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

體制上，按照國(guó)有企業(yè)改革建立市場(chǎng)化機(jī)制，這里面明確提出來(lái)國(guó)企改革的工作，這也是將城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型直接納入到國(guó)企體制機(jī)制改革的大勢(shì)中，使城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型并不是孤立存在的，也使城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型擁有了體制機(jī)制保障。

業(yè)務(wù)上，打破單純項(xiàng)目建設(shè)業(yè)務(wù)，向項(xiàng)目相關(guān)、城市相關(guān)多元業(yè)務(wù)拓展，這里面一是城投公司參與領(lǐng)域更加多樣化，第二是參與的業(yè)務(wù)更加縱深化，充分發(fā)揮兩類公司在引領(lǐng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的核心作用。其實(shí)這也隱隱透露出未來(lái)城投公司將在區(qū)域內(nèi)開(kāi)展大規(guī)模的兼并重組，甚至在區(qū)域內(nèi)國(guó)企中開(kāi)展大規(guī)模的兼并重組的一個(gè)事實(shí)與趨勢(shì)。

管理上，國(guó)有資本投資/運(yùn)營(yíng)公司體制機(jī)制，將管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)充分下放，通過(guò)董事會(huì)治理行使政府的監(jiān)管權(quán)力，政府從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，這是未來(lái)國(guó)企市場(chǎng)化改革的一道重大課題，也是國(guó)企體制機(jī)制改革的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。關(guān)于這個(gè)部分我們?cè)谝院髸?huì)通過(guò)專題持續(xù)關(guān)注。

附：中天華溥平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型服務(wù)內(nèi)容