一、泉州城建集團(tuán)市場化轉(zhuǎn)型的背景需求

在2017年之前，泉州城建集團(tuán)僅僅是一個(gè)概念上的企業(yè)，作為未來組建成泉州城建集團(tuán)的主體單位，都仍然是隸屬于城建局下面的片區(qū)開發(fā)公司或者項(xiàng)目公司，作為投融資平臺公司+項(xiàng)目指揮部的管理模式，小散亂的格局既不利于項(xiàng)目的投融資，也不利于項(xiàng)目的集中管理，由于每個(gè)項(xiàng)目指揮部的組織機(jī)構(gòu)、人員配置甚至權(quán)力責(zé)任都沒有劃清，指揮部的組織結(jié)構(gòu)與管理模式明顯不適合未來大規(guī)模的城市片區(qū)開發(fā)工作。

由于隸屬于不同的城投平臺，在平臺公司最重要的職能領(lǐng)域投融資方面也存在著巨大的問題，在2014年43號文下發(fā)之后，城投平臺以土地出讓金作為融資擔(dān)保、以政府信用作為背書的債務(wù)融資模式也面臨著越來越大的風(fēng)險(xiǎn)。城投平臺的融資能力日漸枯竭，而隨著片區(qū)開發(fā)面積的不斷擴(kuò)大，城投債務(wù)數(shù)額急劇上升，債務(wù)履約風(fēng)險(xiǎn)疊加。在政策趨緊與公司債務(wù)的雙重壓力下，為了繼續(xù)承擔(dān)好城市開發(fā)與經(jīng)營的主體責(zé)任，城投平臺公司的轉(zhuǎn)型重組也是勢在必行。

二、由地方政府主導(dǎo)推動的城投轉(zhuǎn)型重組

在這種背景之下，經(jīng)泉州市人民政府批準(zhǔn)《泉州城建集團(tuán)有限公司組建方案》，成立泉州城建集團(tuán)有限公司（以下簡稱“城建集團(tuán)”或“集團(tuán)”），注冊資本60億元，由泉州市國資委履行出資人職責(zé)。組建之后，市國資委將所持泉州市城建國有資產(chǎn)投資有限公司（城東片區(qū)開發(fā)建設(shè)主體）、泉州市東海投資管理有限公司（東海片區(qū)開發(fā)建設(shè)主體）、泉州市住宅建設(shè)開發(fā)有限公司（北峰片區(qū)開發(fā)建設(shè)主體）股權(quán)以及其他相關(guān)國有企業(yè)股權(quán)和資產(chǎn)等無償劃入集團(tuán)，集團(tuán)定位為“城市建設(shè)運(yùn)營服務(wù)綜合提供商” ，并負(fù)責(zé)海絲新城的開發(fā)建設(shè)。自此，城建集團(tuán)踏上了由片區(qū)開發(fā)建設(shè)主體向城市建設(shè)運(yùn)營綜合服務(wù)提供商的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

圖：泉州市國資改革重組基本結(jié)構(gòu)

三，泉州城建集團(tuán)市場化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略布局

根據(jù)泉州市國資委的整體業(yè)務(wù)部署，泉州城建在原有片區(qū)開發(fā)的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)之上，將集團(tuán)的業(yè)務(wù)分類兩種類型，一種是傳統(tǒng)的政府類業(yè)務(wù)，仍然是服務(wù)泉州市的片區(qū)開發(fā)和城市建設(shè)工作，第二種是自己在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上的市場化延伸業(yè)務(wù)。

圖：泉州城建集團(tuán)的業(yè)務(wù)板塊

政府業(yè)務(wù)集中于片區(qū)開發(fā)和城市建設(shè)板塊：以片區(qū)內(nèi)土地一級開發(fā)、路網(wǎng)建設(shè)、棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和代建為主，集團(tuán)通過政府采購、政府購買服務(wù)、PPP、“代建庫”模式等合規(guī)方式承接政府業(yè)務(wù)，與市政府建立市場化結(jié)算機(jī)制，保證“一項(xiàng)目一平衡”。

市場化業(yè)務(wù)主要集中于城市運(yùn)營、地產(chǎn)置業(yè)和產(chǎn)業(yè)投資板塊：城市運(yùn)營板塊負(fù)責(zé)統(tǒng)籌運(yùn)營集團(tuán)國有資產(chǎn)，地產(chǎn)置業(yè)板塊打造地產(chǎn)置業(yè)和物業(yè)管理品牌，產(chǎn)業(yè)投資板塊以集團(tuán)產(chǎn)業(yè)鏈延伸為需求，重點(diǎn)在綠色建筑、垃圾處理等產(chǎn)業(yè)投資上策劃生成項(xiàng)目。

應(yīng)該說，泉州城建集團(tuán)這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型模式還是非常理智與聰明的，雖然說厘清政府與企業(yè)的關(guān)系，促進(jìn)企業(yè)的市場化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，但是也不意味著城投公司就此告別政府業(yè)務(wù)，只是說未來城投公司與政府的關(guān)系向著更加市場化的合作方式來推進(jìn)，政府不再用指令性的命令來要求城投承擔(dān)政府任務(wù)。

在市場化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型中，泉州城建也遵循著原有業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，雖然說新基建、新能源、智能化是未來城投業(yè)務(wù)的理想目標(biāo)，但是作為一家由傳統(tǒng)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目部轉(zhuǎn)型來的平臺公司，一旦轉(zhuǎn)型步子過大、脫離了主業(yè)實(shí)際、僅僅追求高大上的戰(zhàn)略目標(biāo)，必然會在中短期內(nèi)遇到極大的困難。因此原有產(chǎn)業(yè)鏈的延伸布局，仍然是一個(gè)比較好的選擇。

四，泉州城建集團(tuán)的市場化轉(zhuǎn)型之路

在厘清了政府與城投之間的關(guān)系、明確了城投公司的發(fā)展方向以及泉州城建自身的產(chǎn)業(yè)布局之后，泉州城建為了將一個(gè)由片區(qū)項(xiàng)目部組建的草臺班子轉(zhuǎn)化成具有市場競爭力、管理科學(xué)的現(xiàn)代化企業(yè)集團(tuán)，又同時(shí)在組織機(jī)構(gòu)變革和現(xiàn)代化人才的管理上采取了若干措施，最終才能將整個(gè)集團(tuán)捏合在一起。

從整體來看，泉州城建集團(tuán)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型主要經(jīng)歷了五個(gè)階段，每個(gè)階段都設(shè)定了明確的任務(wù)目標(biāo)，每個(gè)階段層層推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的成功。

第一階段：集團(tuán)重組組建階段

2016年12月，泉州市成立泉州城建集團(tuán)，注冊資本60億元，將城建投資（城東片區(qū)開發(fā)建設(shè)主體）、東海投資（東海片區(qū)開發(fā)建設(shè)主體）、住宅集團(tuán)（北峰片區(qū)開發(fā)建設(shè)主體）股權(quán)以及其他相關(guān)國有企業(yè)股權(quán)和資產(chǎn)等無償劃入集團(tuán)，集團(tuán)定位為“城市建設(shè)運(yùn)營服務(wù)綜合提供商”，負(fù)責(zé)海絲新城的開發(fā)建設(shè)。

在這個(gè)時(shí)間階段，泉州城建在市政府的主導(dǎo)之下開展了業(yè)務(wù)的重組，通過國有資產(chǎn)劃撥、公司新設(shè)的方式讓集團(tuán)在法理上初步具備了法人資格。

第二階段：內(nèi)部產(chǎn)業(yè)重組階段

2018年5月，泉州城建開展了內(nèi)部的業(yè)務(wù)整合重組，通過同類企業(yè)歸并、股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)、新設(shè)公司等方式將集團(tuán)主業(yè)整合成為片區(qū)開發(fā)、城市建設(shè)、城市運(yùn)營、地產(chǎn)置業(yè)四大基礎(chǔ)板塊和產(chǎn)業(yè)投資板塊，打造“五位一體”的4+1板塊業(yè)務(wù)布局，形成“分業(yè)管理、分類運(yùn)營、做大做強(qiáng)”業(yè)務(wù)發(fā)展模式，堅(jiān)持政府業(yè)務(wù)、市場業(yè)務(wù)的“雙輪驅(qū)動”模式。

在前期股權(quán)重組的背景下，泉州城建利用自己的法人主體資格，在外部與內(nèi)部進(jìn)行一系列的產(chǎn)業(yè)重組整合，通過這次整合，泉州城建完全改變了自己僅僅作為片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目部的對外形象，在內(nèi)部打造了4+1的產(chǎn)業(yè)板塊布局。在這個(gè)產(chǎn)業(yè)板塊布局中，既有原有的政府類業(yè)務(wù)，能夠保障集團(tuán)短期的生存需求，又在原有業(yè)務(wù)之上布局了市場化業(yè)務(wù)，為集團(tuán)未來長期的發(fā)展也積攢了后勁。

第三階段：內(nèi)部業(yè)務(wù)創(chuàng)新階段

這一階段的主要工作是盤活存量，謀劃增量，實(shí)現(xiàn)自身造血功能，提高市場化競爭能力。圍繞“城市建設(shè)運(yùn)營服務(wù)綜合提供商”戰(zhàn)略定位，各業(yè)務(wù)板塊根據(jù)發(fā)展目標(biāo)多元化發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，在“履職”政府的同時(shí)，拓展城建等相關(guān)業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，如片區(qū)開發(fā)板塊的園林綠化業(yè)務(wù)、城市建設(shè)板塊的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建立、裝配式建筑和建筑垃圾處理等業(yè)務(wù)，城市運(yùn)營板塊的長租公寓項(xiàng)目，建材批發(fā)零售業(yè)務(wù)等。

在這一階段，泉州城建集團(tuán)作為一個(gè)實(shí)體企業(yè)，各自發(fā)揮了各個(gè)產(chǎn)業(yè)板塊內(nèi)部的動能，每個(gè)產(chǎn)業(yè)板塊根據(jù)各自的特點(diǎn)與能力，自主開發(fā)形成了新的業(yè)務(wù)，這種內(nèi)部產(chǎn)業(yè)板塊之間的競爭，在短時(shí)間內(nèi)極大的提高了泉州城建集團(tuán)的資產(chǎn)規(guī)模與市場化水平，讓泉州城建集團(tuán)更加實(shí)體化、去空心化。

第四階段：信用評級階段

2018年年底，集團(tuán)集中資源開展主體預(yù)評級工作，經(jīng)過內(nèi)部業(yè)務(wù)重組、財(cái)務(wù)重整以及外部協(xié)調(diào)等不懈努力，集團(tuán)的發(fā)展得到了投資機(jī)構(gòu)和評委的認(rèn)可，于2019年4月喜獲中誠信國際信用評級公司主體信用評級AAA的最高信用等級。泉州城建是泉州市首家獲得AAA主體評級的國有企業(yè)，泉州也成為繼蘇州和無錫之后全國第三個(gè)擁有信用AAA等級國企的非省會和非副省級城市，這無疑更增加了泉州城建在泉州市的能級地位。

在實(shí)現(xiàn)了企業(yè)規(guī)模、效益的雙增長之后，泉州城建集團(tuán)擁有了底氣，在城投平臺去政府背書的背景下，泉州城建解決了平臺公司面臨的最大問題，也就是信用評級。3A的信用評級極大的提高了泉州城建的融資能力，從而在泉州市能夠承擔(dān)更為重要的項(xiàng)目與獲得更為優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)。更為重要的是，在未來泉州市新一輪國資重組的規(guī)劃中，泉州城建已經(jīng)領(lǐng)先了兄弟公司一大步。

第五階段：機(jī)制改革階段

集團(tuán)在組織架構(gòu)頂層設(shè)計(jì)方面，母子公司管控定位、確定總部核心管控職能與組織配置、對不同企業(yè)確定了不同管控模式、做好集團(tuán)“三重一大”的實(shí)施，明確Lee集團(tuán)對子公司的管控事項(xiàng)與授權(quán)。

在組織變革的基礎(chǔ)上，集團(tuán)不僅在外部從同類企業(yè)、金融系統(tǒng)、其它國企中選拔有經(jīng)驗(yàn)的人才，而且在集團(tuán)總部和權(quán)屬企業(yè)之間調(diào)整人員配置、擴(kuò)充總部規(guī)模，提高管控能力、常態(tài)化開展內(nèi)外部的公開競聘。

集團(tuán)治理體系、組織結(jié)構(gòu)、人力資源管理與企業(yè)的戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型都是同步進(jìn)行的，但是只有到了產(chǎn)業(yè)重組完成以后，這三項(xiàng)工作也才能最終達(dá)到一個(gè)新的階段。治理體系的建設(shè)厘清了城投平臺公司與政府之間的關(guān)系，讓企業(yè)的戰(zhàn)略與經(jīng)營擁有了明確的權(quán)力范圍，可以放開手腳。

組織架構(gòu)適應(yīng)戰(zhàn)略方向與產(chǎn)業(yè)布局，這種多產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的發(fā)展模式，更考驗(yàn)集團(tuán)的管控能力以及對各個(gè)產(chǎn)業(yè)板塊的整合能力，如果缺乏集團(tuán)管控能力，那么集團(tuán)仍然是一盤散沙，不能發(fā)揮集團(tuán)整體的大軍團(tuán)協(xié)同作戰(zhàn)優(yōu)勢，到那時(shí)也會證明市政府的前期整合的失敗。

人力資源管理的轉(zhuǎn)型結(jié)合了國有企業(yè)三項(xiàng)制度改革的工作，通過市場化引進(jìn)人才打破之前傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)人事管理模式，在薪酬待遇、績效考核上也能夠?qū)崿F(xiàn)員工的能進(jìn)能出，薪酬的能升能降、干部的能上能下，真正實(shí)現(xiàn)通過機(jī)制改革推進(jìn)體制改革的目標(biāo)。

五，結(jié)論

現(xiàn)在我們一起來總結(jié)一下泉州城建集團(tuán)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的成功之處：

1，政府主導(dǎo)

泉州城建的重組成立離不開泉州市政府的主導(dǎo)作用，這是新時(shí)期城市建設(shè)運(yùn)營發(fā)展的需要，也是政府債務(wù)新政之下的倒逼，一些思路比較先進(jìn)的城市較早開展了城投產(chǎn)業(yè)的重組，而一些內(nèi)陸城市則步伐較慢。

在這方面我們也建議一些步伐較慢的城市城投平臺公司，要勇于研究先進(jìn)城市城投平臺的先進(jìn)做法，做出未來重組的規(guī)劃，主動向市委市政府開展向上營銷，提出未來城投轉(zhuǎn)型的必然性，以及城投轉(zhuǎn)型之后對城市發(fā)展帶來的積極意義。

2，內(nèi)部布局

當(dāng)政府完成了第一步企業(yè)重組之后，集團(tuán)怎么發(fā)展就要依賴于企業(yè)內(nèi)部的力量，是仍然僅僅依賴于政府的業(yè)務(wù)來生存，還是要走出適合于未來城市發(fā)展的市場化之路，以及如何配置市場化業(yè)務(wù)，這是城投平臺公司重組之后面臨的第二個(gè)轉(zhuǎn)型問題，也是考驗(yàn)城投平臺公司主政者能力的問題。

如果在市政府主導(dǎo)的重組完成之后，城投公司仍然躺在原有業(yè)務(wù)領(lǐng)域睡大覺，仍然沒有一種主動的市場化意識，仍然將從政府拿項(xiàng)目、要項(xiàng)目作為一種主要的生存模式，那么城投平臺的轉(zhuǎn)型就必然是失敗的。

3，與政府關(guān)系

這關(guān)系到城投平臺公司能否放開手腳，能不能真正開展市場化經(jīng)營的問題，因此在城投平臺重組之后要建立起企業(yè)負(fù)面清單，就是哪些事不能做，除此之外城投公司有權(quán)利自主發(fā)展。這要依賴于城投公司與政府的談判，也要依賴于集團(tuán)治理體系的建設(shè)。

集團(tuán)治理體系建設(shè)的主要任務(wù)是要通過治理要求政府對自己松綁，政府要從對企業(yè)的管理轉(zhuǎn)向?qū)蓹?quán)的管理，不要過多干涉企業(yè)的發(fā)展，要讓企業(yè)放開手腳，所以治理體系的建設(shè)很關(guān)鍵。

4，內(nèi)部機(jī)制

城投平臺轉(zhuǎn)型離不開內(nèi)部管理機(jī)制的變革，體制改變了，如果機(jī)制不變，那么不論是國企還是民企，都無法打開成長的道路，只有改變了管理機(jī)制，建立了市場化的機(jī)制，才能真正讓企業(yè)走向市場化。這些機(jī)制就包括了人才的引進(jìn)、激勵(lì)、考核、使用、退出的市場化對接機(jī)制。

內(nèi)部機(jī)制變革要結(jié)合國家的三項(xiàng)制度改革，通過改革國企傳統(tǒng)的勞動、人事、收入三項(xiàng)重點(diǎn)管理模式，打破傳統(tǒng)的身份界限、職務(wù)概念、鐵飯碗觀念，解決國企長期以來存在的痼疾。

附：中天華溥平臺公司轉(zhuǎn)型服務(wù)內(nèi)容