2013年，黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，黨中央對全面深化改革作出頂層設(shè)計和全面部署，提出到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果的目標(biāo)任務(wù)。而正是在這次全會中，中央第一次提出了改組、組建國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司（簡稱“兩類公司”）的意見。

從2013年到2022年，根據(jù)中央國企改革三年行動方案的要求，長達(dá)10年的本輪國企改革應(yīng)該已經(jīng)接近尾聲，但是從效果來看，“兩類公司”的改革工作并未圓滿完成。這其中包含著各種各樣的原因，既有“兩類公司”本身的組建問題，也有中央與地方政府如何對“兩類公司”開展監(jiān)管的問題，更有未來“兩類公司”具體如何運(yùn)營的問題。

一、“兩類公司”的概念和特征

首先我們先來界定一下“兩類公司”的具體概念，究竟什么樣的公司才能稱為“兩類公司”。

《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》明確界定：“國有資本投資、運(yùn)營公司均為在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資本出資人職責(zé)的國有獨(dú)資公司，是國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺。公司以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)依法自主開展國有資本運(yùn)作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。”

從這個描述可以很清楚的看出，國有資本投資公司、運(yùn)營公司必然是某級政府的一級公司，出資人必然為政府或國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如國資委），其主要的功能是國有資本運(yùn)作，而不會像其他的國有產(chǎn)業(yè)集團(tuán)一樣去從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

比如，作為第一批國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)的國新控股，其五大業(yè)務(wù)板塊都是圍繞資本運(yùn)作而設(shè)，分別是：基金投資板塊、金融服務(wù)板塊、資產(chǎn)管理板塊、股權(quán)運(yùn)作板塊、境外投資板塊，體現(xiàn)了其資本運(yùn)作平臺的定位。

二、“兩類公司”的區(qū)別與聯(lián)系

同時，兩類公司相互間定位也各不相同，國有資本投資公司主要是“以服務(wù)國家和地區(qū)戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升全市產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo)，在關(guān)系國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過開展市場化投資融資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，培育地方競爭力和創(chuàng)新力”。

而國有資本運(yùn)營公司的主要責(zé)任是“國有資本運(yùn)營公司主要以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報為目標(biāo)，以財務(wù)性持股為主，通過股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進(jìn)退等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，促進(jìn)國有資本合理流動，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值”。

圖1：“兩類公司”的多維度視角比照

同時，盡管存在著諸多的不同，同一地區(qū)的國有資本投資公司與國有資本運(yùn)營公司還是存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在本地區(qū)業(yè)務(wù)的合作與分工間也緊密相關(guān)。

一般來說，一個地方會組建一個資本運(yùn)營公司，并改組多個資本投資公司，運(yùn)營公司著眼于國資產(chǎn)業(yè)布局和價值管理，可同時持股多家投資公司。

圖2：“兩類公司”之間的相互關(guān)系

三、城投公司改組為國有資本投資公司的產(chǎn)業(yè)布局特征

國有資本投資公司的重要意義是通過市場化投資手段，主動服務(wù)國家和地方戰(zhàn)略，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)進(jìn)行國有資本布局，實(shí)現(xiàn)國資主導(dǎo)。如下圖所示的內(nèi)蒙古鄂爾多斯國投：

圖3：鄂爾多斯國投的產(chǎn)業(yè)布局

我們可以看一看鄂爾多斯國投的產(chǎn)業(yè)布局特征：

1、鄂國投的下屬產(chǎn)業(yè)主要與能源、交通、金融三大主業(yè)聯(lián)系緊密，產(chǎn)業(yè)之間高度相關(guān)。

2、在能源交通的背景之下，以項(xiàng)目投資的方式孵化出了物流產(chǎn)業(yè)板塊，且在體制上全部采用混合所有制模式，充分利用國有資本力量調(diào)動了社會資本的力量。

3、采用煤炭產(chǎn)業(yè)鏈一體化（選洗、煤電）、相關(guān)多元化（天然氣）的方式做大能源主業(yè)。

4、產(chǎn)業(yè)投資雙視角：①功能視角，注重現(xiàn)金、信用業(yè)務(wù)（酒店、信用信息），②產(chǎn)業(yè)鏈視角，投資能源產(chǎn)業(yè)上下游，鋁業(yè)、化工是能源消費(fèi)，電氣是設(shè)備供應(yīng)。

綜上所述，城投公司要從地方傳統(tǒng)投融資平臺向國有資本投資公司轉(zhuǎn)型，要以產(chǎn)業(yè)價值最大化為核心，構(gòu)建集團(tuán)內(nèi)部的投資生態(tài)。

四、城投公司改組為國有資本運(yùn)營公司的產(chǎn)業(yè)布局特征

國有資本運(yùn)營公司的重要意義是推動國有產(chǎn)權(quán)的流動、劃轉(zhuǎn)、重組，實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動、有序進(jìn)退，強(qiáng)調(diào)資本回報。如下圖所示的榮成市國有資本運(yùn)營有限公司：

圖4：山東省榮成市國有資本運(yùn)營公司產(chǎn)業(yè)布局

榮成市國有資本運(yùn)營公司成立于1998年，注冊資本3億，原為榮成市公有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，根據(jù)國企改革的相關(guān)政策要求，2016年7月改為國有資本運(yùn)營公司。集團(tuán)成立當(dāng)年，資產(chǎn)總額增長8.85%，凈資產(chǎn)增長12.56%，資本收益增長25.32%，利稅增長5.98%。

集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)布局以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為使命，采用“混合經(jīng)濟(jì)+股權(quán)投資+金融服務(wù)”的投資模式通過混合經(jīng)濟(jì)激發(fā)活力，通過引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)資本引導(dǎo)，通過股權(quán)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資本有序流動進(jìn)退，通過持股、轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)資本回報。

在地方經(jīng)濟(jì)特征的基礎(chǔ)上，集團(tuán)依托國際海洋商品交易中心，著手建立全國性的海洋商品產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，以供應(yīng)鏈金融推動產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)融合，搶占產(chǎn)業(yè)鏈價值高地，同時開辟新的資本流向。

五、傳統(tǒng)城投平臺改組為“兩類公司”的路徑要求

從價值上來說，新的國有資本投資公司、運(yùn)營公司是作為地方政府建設(shè)與發(fā)展的重要抓手，其承擔(dān)的職能決定了其采用國有資本投資公司、運(yùn)營公司會同時兼具二者的職責(zé)，也就是一方面要提升國有資本的影響力與控制力，另一方面也要實(shí)現(xiàn)國有資本的合理流動與有序進(jìn)退。

因此，從這個意義上說，融資平臺公司重組后新設(shè)或改造的這個國有資本運(yùn)作平臺實(shí)際上是一個綜合性的國有資本投資運(yùn)營公司。

一方面，重組整合后的國有資本平臺要在投資建設(shè)、市政運(yùn)營、民生服務(wù)等領(lǐng)域充分發(fā)揮影響力與控制力。在市政建設(shè)與運(yùn)營領(lǐng)域、在城市民生服務(wù)領(lǐng)域，城投公司仍然是服務(wù)城市建設(shè)運(yùn)營的核心主力，即便是改組為國有資本投資公司，仍然要在集團(tuán)內(nèi)部保留一部分重要的實(shí)體經(jīng)營的功能。

但是在改組過程中，城投公司要注意充分利用社會的力量，同時以城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主線來開展產(chǎn)業(yè)布局，不能孤立在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外來看待集團(tuán)的布局，而應(yīng)該站在城市發(fā)展的角度、站在政府的高度看企業(yè)。

圖5：傳統(tǒng)城投平臺改組為國有資本投資公司的路徑

另一方面，城投企業(yè)應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、充分競爭領(lǐng)域等實(shí)現(xiàn)國有資本的合理流動、有序進(jìn)退，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。這里面的意義在于在城投的產(chǎn)業(yè)布局內(nèi)必須要有金融類產(chǎn)業(yè)，要能夠具備資本投資與退出的能力。

城投企業(yè)改造成國有資本運(yùn)營公司要注意不以持股為目的，充分利用社會資本發(fā)揮國有資本的引領(lǐng)功能。而資本運(yùn)作的能力恰恰是傳統(tǒng)的城投平臺的弱勢領(lǐng)域。

充分利用社會的力量，大力發(fā)展以基金為核心的金融產(chǎn)業(yè)，建立起支持城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基金群，為城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資本服務(wù)，同時在資本進(jìn)出中實(shí)現(xiàn)國有資本的壯大。

圖6：傳統(tǒng)城投平臺改組為國有資本運(yùn)營公司的路徑

附：中天華溥平臺公司轉(zhuǎn)型服務(wù)內(nèi)容