中天華溥（www.tools.manazu.cn）在之前關(guān)于內(nèi)控體系建設(shè)的文章中屢次提到，內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)控體系建設(shè)的一個(gè)重要基礎(chǔ)，而治理環(huán)境是內(nèi)控環(huán)境的重要組成部分，他甚至能夠決定了內(nèi)控體系能否能夠成功建設(shè)與順利運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。但就是在這最為關(guān)鍵的重點(diǎn)內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)域——公司治理環(huán)境建設(shè)中，國(guó)有企業(yè)卻有一點(diǎn)與上市公司之間存在著根本的不同——黨委會(huì)。

在上市公司的內(nèi)控環(huán)境建設(shè)中，涉及到治理環(huán)境時(shí)，主要談的是“三會(huì)一層——股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層”，而在國(guó)有企業(yè)，特別是國(guó)有控股企業(yè)的治理環(huán)境中，一般都要談到“四會(huì)一層——股東會(huì)、黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層”，雖然看似僅僅增加了黨委會(huì)這一個(gè)治理模塊，但是這種變化卻對(duì)公司治理權(quán)力的分配產(chǎn)生了極大的影響，不但影響了權(quán)力的分配，還同時(shí)影響到了權(quán)力的順序，這需要我們?cè)趪?guó)有企業(yè)內(nèi)控環(huán)境的建設(shè)時(shí)，提起比較大的關(guān)注。

一、黨委會(huì)的建設(shè)是內(nèi)控環(huán)境的重要一環(huán)

1，黨委會(huì)建設(shè)是本輪國(guó)企改革的重要內(nèi)容

雖然黨委會(huì)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)并沒(méi)有真正的從制度領(lǐng)域?qū)用娉蔀閲?guó)有企業(yè)治理體系的重要一環(huán)，但是從實(shí)踐來(lái)看，黨委會(huì)參與公司治理又是有著悠久的歷史因素的，黨組織參與國(guó)企治理事實(shí)上由來(lái)已久。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨組織直接干預(yù)國(guó)有企業(yè)公司治理，一切重大決定必須由黨委集體討論決策。1978年至1988年“廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制”確立，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式也進(jìn)行了改革，其地位由傳統(tǒng)“領(lǐng)導(dǎo)核心”向“政治核心”轉(zhuǎn)變；1989年至2016年，國(guó)企黨組織保持政治核心地位，以保證監(jiān)督為主要職責(zé)；2016年之后，國(guó)有企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用有機(jī)結(jié)合，核心任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;管大局、把方向、保落實(shí)”。

2，國(guó)企改革相關(guān)政策中涉及到黨委會(huì)的內(nèi)容

在將黨委會(huì)納入到國(guó)企治理體系之后，相關(guān)的政策文件也先后出臺(tái)，通過(guò)政策甚至法律制度層面，將黨委會(huì)在治理結(jié)構(gòu)中的設(shè)置、定位以及職責(zé)固定下來(lái)。相關(guān)的政策文件包括2019年11月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》，該《工作條例》規(guī)定，堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理相統(tǒng)一，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理要求。2020年12月頒布實(shí)施《關(guān)于中央企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的若干意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》規(guī)定，各地區(qū)各有關(guān)部門和各中央企業(yè)黨委（黨組）要加強(qiáng)分類指導(dǎo)，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，在國(guó)有企業(yè)完善公司治理中切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。2021年5月頒布了《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》提出，中央企業(yè)黨委（黨組）是黨的組織體系重要組成部分，在公司治理結(jié)構(gòu)中具有法定地位，在企業(yè)發(fā)揮把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時(shí)，《意見(jiàn)》在明晰中央企業(yè)黨委（黨組）討論和決定重大事項(xiàng)的職責(zé)范圍，規(guī)范黨委（黨組）前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的要求和程序，明確黨委（黨組）在董事會(huì)授權(quán)決策和總經(jīng)理辦公會(huì)決策中發(fā)揮作用的方式，強(qiáng)化黨委（黨組）在執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以及加強(qiáng)黨委（黨組）自身建設(shè)等方面，作出了制度性安排。（具體詳細(xì)內(nèi)容可參見(jiàn)中天華溥.祖雪梅《國(guó)有企業(yè)公司治理政策文件體系匯編》）

3，新《公司法》中關(guān)于黨委會(huì)的定位與要求

2018年10月26日修改頒布的《公司法》中對(duì)于國(guó)企黨委會(huì)在治理中地位與作用并無(wú)明確規(guī)定，只是在第十九條中規(guī)定“在公司中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件”，這也為黨組織在企業(yè)中的治理地位算是預(yù)留下了一個(gè)預(yù)想的空間。

而在黨的十九大修改的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中，則對(duì)國(guó)有企業(yè)的黨組織在治理中的設(shè)置與定位做出了明確的規(guī)定，第三十三條規(guī)定“國(guó)有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)。國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作。”該修訂與十八大黨章相比有兩個(gè)較為明顯的變化：一是將國(guó)有企業(yè)黨委與國(guó)有企業(yè)中黨的基層組織分為兩個(gè)層次討論；二是刪去“發(fā)揮政治核心作用”的表述，改為“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”。這也是國(guó)有企業(yè)公司治理體系建設(shè)中建設(shè)“四會(huì)一層”治理體系的基礎(chǔ)性政策依據(jù)，也為國(guó)有企業(yè)內(nèi)控環(huán)境的建設(shè)提供了制度依據(jù)。

二、在國(guó)企的內(nèi)控體系建設(shè)中，黨委會(huì)的決策地位

在國(guó)企內(nèi)控體系建設(shè)中，治理環(huán)境的基礎(chǔ)建設(shè)顯得如此重要，其中重要的一點(diǎn)就是國(guó)企黨委會(huì)的建設(shè)以及明確其地位的規(guī)定是否準(zhǔn)確。

1，黨委會(huì)在治理體系中的地位

根據(jù)十九大黨章的意見(jiàn)，國(guó)有企業(yè)黨委在公司治理中發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)作用，主要功能是“把方向、管大局、保落實(shí)”，目的是通過(guò)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)作用，確保國(guó)有企業(yè)的方向不發(fā)生偏差，使國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與決策與國(guó)家的大政方針保持一致，與黨的決策保持一致。也可以說(shuō)，在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，國(guó)有企業(yè)黨委會(huì)是生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)單位中確保國(guó)家大政方針的堅(jiān)實(shí)組織。

但是從實(shí)際操作來(lái)看，黨委會(huì)在企業(yè)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，其實(shí)是與《公司法》中董事會(huì)的定位產(chǎn)生沖突的。在《公司法》第四十六條中明確規(guī)定了董事會(huì)對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，行使公司的重大決策權(quán)。也就是說(shuō)，董事會(huì)在《公司法》中被明確定義為公司的最高決策機(jī)構(gòu)，是向股東匯報(bào)與負(fù)責(zé)的第一責(zé)任人。

在十九大黨章中，明確國(guó)有企業(yè)的黨委會(huì)的地位與權(quán)力已經(jīng)超然于董事會(huì)之上，這實(shí)際上必然會(huì)讓國(guó)有企業(yè)的決策體系產(chǎn)生一定的錯(cuò)亂。在實(shí)際操作中也確實(shí)如此，黨組織在國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)作用的定位剛剛做出之后，許多國(guó)有企業(yè)便陷入到了一種無(wú)所適從的狀態(tài)，不知道如何處理黨委會(huì)與董事會(huì)的權(quán)力分割問(wèn)題。

直到在后來(lái)的具體實(shí)踐中才從相關(guān)的政策文件中總結(jié)出來(lái)，在國(guó)企的權(quán)力體系中，黨委會(huì)是先于董事會(huì)的前置研究組織，具體的決策權(quán)仍然會(huì)交給董事會(huì)行使，這樣才在一定程度上確定了黨委會(huì)的準(zhǔn)確定位。

2，黨委會(huì)的產(chǎn)生方式

在公司的治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)的產(chǎn)生是來(lái)自于股東會(huì)的選舉或者委派，特別是對(duì)上市公司來(lái)說(shuō)更為嚴(yán)格。股東只有推薦董事候選人的資格，但董事是否可以當(dāng)選則必須要通過(guò)股東會(huì)的選舉。這也形成了一個(gè)法律事實(shí)，董事在公司內(nèi)行使董事職權(quán)，要對(duì)全體股東負(fù)責(zé)，而不是僅對(duì)提名自己的股東負(fù)責(zé)，董事也要就自己的投票向公司全體股東承擔(dān)責(zé)任。

與董事會(huì)不同的是，黨委與黨組成員的產(chǎn)生是由上級(jí)黨委批準(zhǔn)或者任命的，由于黨委成員產(chǎn)生途徑的差異化，也就決定了黨委并不會(huì)對(duì)公司的股東會(huì)負(fù)責(zé)，而是需要對(duì)上級(jí)黨委會(huì)負(fù)責(zé)，這也是國(guó)有企業(yè)治理與上市公司治理最大的不同。

由于黨委會(huì)在公司內(nèi)部是高于董事會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，并且黨委會(huì)并不會(huì)向股東會(huì)負(fù)責(zé)，很有可能造成作為出資人的股東的利益受損，至少可以說(shuō)有可能造成部分股東的利益受損。也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，在非國(guó)有控股的企業(yè)中，治理結(jié)構(gòu)中是不強(qiáng)調(diào)黨委會(huì)的建設(shè)甚至領(lǐng)導(dǎo)作用的。

3，關(guān)于基層黨組織的問(wèn)題

對(duì)于黨員人數(shù)較少的國(guó)企二三級(jí)子公司、或者央企三四級(jí)子公司，由于企業(yè)規(guī)模較小、黨員人數(shù)較少，不足以組成黨委或者黨組，因此一般會(huì)根據(jù)情況成立黨總支或者黨支部的基層黨組織。與黨委或者黨組成員由上級(jí)任命或者批準(zhǔn)不同，基層黨組織成員由黨員選舉產(chǎn)生，以這種方式產(chǎn)生的基層黨組織，在治理中自然并不擁有領(lǐng)導(dǎo)功能。

管理層級(jí)比較低的國(guó)有企業(yè)，由于沒(méi)有建立企業(yè)黨委，就無(wú)法套用黨章的規(guī)定，由但組織決定企業(yè)重大事項(xiàng)，黨組織只能擁有參與決策的權(quán)力。而公司中一旦出現(xiàn)需要黨組織前置研究的“三重一大”事項(xiàng)，一般的處理方式是由企業(yè)的上級(jí)黨委代為行使“三重一大”的前置決策程序。

基層黨組織在治理中已經(jīng)不屬于決策的主體，只是作為一個(gè)機(jī)構(gòu)參與重大決策與經(jīng)營(yíng)，同時(shí)將需要決策的前置問(wèn)題提交給上級(jí)黨委，解決層級(jí)較低的國(guó)有企業(yè)的決策繁瑣問(wèn)題，依然將董事會(huì)（執(zhí)行董事）推上了決策的主體位置。

三、在內(nèi)控環(huán)境中，黨委會(huì)與其他治理主體的關(guān)系

在國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)中，由于增加了黨委會(huì)的決策主體，無(wú)形中就改變了傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及治理關(guān)系，這其中主要表現(xiàn)為黨委會(huì)與董事會(huì)、黨委會(huì)與股東會(huì)、黨委會(huì)與經(jīng)理層之間的關(guān)系（詳細(xì)論述可參看中天華溥.祖雪梅《國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中，“四會(huì)一層”各自是如何做決策的？》）。

1，黨委書(shū)記與董事長(zhǎng)

在上文中我們已經(jīng)大致分析了黨委會(huì)與董事會(huì)的權(quán)力分割問(wèn)題，也就是董事會(huì)是決策主體，但是黨委會(huì)是董事會(huì)決策的前置機(jī)構(gòu)，其實(shí)說(shuō)白了，如果黨委會(huì)在前置研究中否決的重大事項(xiàng)，在董事會(huì)中是不能通過(guò)的。至于涉及到黨員管理以及黨組織管理的部分，黨委會(huì)當(dāng)然不僅僅是有前置研究的功能，還同時(shí)具備了唯一的決策權(quán)。

即便是黨委會(huì)屬于董事會(huì)的前置機(jī)構(gòu)，黨委會(huì)否決的事項(xiàng)董事會(huì)似乎不應(yīng)通過(guò)，但是在制度層面并沒(méi)有這樣一個(gè)非常明確的說(shuō)法。也就是說(shuō)，從制度層面來(lái)看，即便是黨委會(huì)否決的事項(xiàng)，董事會(huì)仍然會(huì)主張通過(guò)決策，并推動(dòng)決策的實(shí)施，這種情況在一些企業(yè)的治理實(shí)踐中并不是孤例的存在。

為了解決這一無(wú)法避免的矛盾問(wèn)題，在國(guó)有企業(yè)治理實(shí)踐中，從政策文件上提出了黨委書(shū)記與董事長(zhǎng)一肩挑的基本慣例。這樣就在一定程度上避免了黨委會(huì)與董事會(huì)之間決策相互矛盾的問(wèn)題，避免將董事會(huì)的決策陷入到兩難的境地，同時(shí)也部分的解決了黨委會(huì)從制度層面并不對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)的問(wèn)題。（更詳細(xì)內(nèi)容請(qǐng)參見(jiàn)中天華溥.張宏波《公司治理之九：詳解企業(yè)里的帶頭大哥—董事會(huì)》）

2，黨委會(huì)與股東會(huì)

在公司治理體系中，股東會(huì)永遠(yuǎn)都是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗麤Q定著到底哪些權(quán)力可以委托給其他組織或者崗位行使，因此公司內(nèi)的組織和崗位最終產(chǎn)生的根源都應(yīng)該是股東會(huì)，其中的區(qū)別只有直接委托與間接委托之分。

但是在國(guó)有企業(yè)中，黨委會(huì)絕對(duì)是一個(gè)另類的組織存在，由于他的成員產(chǎn)生并不是直接來(lái)自于股東會(huì)，因此黨委會(huì)并不會(huì)直接對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，而是會(huì)向其派出或者任命的上級(jí)黨委負(fù)責(zé)。這里面需要明確一個(gè)問(wèn)題，雖然上級(jí)黨委也可能是大股東的黨委，但是如果在非單一國(guó)有股東，甚至非單一股東的背景之下，大股東的意志與股東會(huì)的意志并不會(huì)完全一致。而如果大股東黨委在前置程序上對(duì)下級(jí)黨委有所傾斜，非常有可能會(huì)損害到其他股東的利益。而且這種損害多是以黨委之名。

基于這樣一種現(xiàn)實(shí)，其實(shí)在國(guó)企治理結(jié)構(gòu)中，黨委會(huì)的設(shè)置應(yīng)該非常謹(jǐn)慎，防止濫用黨委會(huì)的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)損害小股東甚至民營(yíng)股東的利益。一般來(lái)看，對(duì)于不同類型的國(guó)有企業(yè)，黨委會(huì)的設(shè)置及權(quán)限有如下區(qū)別（詳細(xì)內(nèi)容請(qǐng)見(jiàn)中天華溥.張宏波《公司治理之八：混改過(guò)程中國(guó)有企業(yè)面臨的治理難題》）：

國(guó)有獨(dú)資或者國(guó)有控股（絕對(duì)控股地位）并且有條件建立黨組織的企業(yè)，可以按照完整的四會(huì)一層模式建立治理體系，該企業(yè)黨組織擁有該級(jí)管理層權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的三重一大前置性決策權(quán)、就所有事項(xiàng)有監(jiān)督權(quán)和向上級(jí)黨組織的建議權(quán)。

不屬于集團(tuán)重大經(jīng)營(yíng)模塊，民企持股權(quán)比例較大，需要充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)機(jī)制活力，可以按照準(zhǔn)四會(huì)一層模式來(lái)建立治理體系。這種模式下，重大事項(xiàng)由股東會(huì)、董事會(huì)決策，黨組織主要發(fā)揮監(jiān)督落實(shí)、思想引領(lǐng)等職能。

國(guó)有不控股，或者公司由于黨員人數(shù)等問(wèn)題無(wú)法建立黨組織的企業(yè)，可以按照《公司法》建立三會(huì)一層模式來(lái)建立治理體系，不再設(shè)立該級(jí)黨組織，黨對(duì)國(guó)企的監(jiān)督和決策職能由上級(jí)黨組織來(lái)行使，并通過(guò)大股東在公司股東會(huì)、董事會(huì)表決時(shí)實(shí)現(xiàn)。

3，黨委會(huì)與經(jīng)理層

在《公司法》的規(guī)定中，總經(jīng)理是由董事會(huì)選舉并任命的，對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，從這方面來(lái)看，經(jīng)理層的主要匯報(bào)對(duì)象是董事會(huì)，似乎與黨委會(huì)關(guān)系不是很大。但是在國(guó)有企業(yè)四會(huì)一層的權(quán)力功能劃分中，黨委會(huì)對(duì)企業(yè)的選人用人是有前置意見(jiàn)的，如果不能滿足黨組織管人用人的要求，董事會(huì)在任命經(jīng)理層的時(shí)候，在一定程度上是受到限制的，因此也可以說(shuō)，黨委會(huì)對(duì)經(jīng)理層的產(chǎn)生擁有重大的權(quán)力。

在工作層面，雖然經(jīng)理層直接向董事會(huì)匯報(bào)，向董事會(huì)負(fù)責(zé)，但是黨委會(huì)的若干工作還是需要經(jīng)理層去貫徹落實(shí)的，這也是黨委會(huì)與經(jīng)理層之間的最緊密聯(lián)系。

第三方面，由于在國(guó)有企業(yè)四會(huì)一層的治理體系中，董事長(zhǎng)往往與黨委書(shū)記屬于“一肩挑”任職，因此在具體的工作中有時(shí)也難以區(qū)分具體的匯報(bào)關(guān)系，到底是董事長(zhǎng)的工作要求，還是黨委書(shū)記的工作要求。