國內(nèi)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策背景

上個世紀(jì)70年代以后，我國的城鎮(zhèn)化進程在不斷加快，相較于1996年的29.37％，2015年城鎮(zhèn)率占比大幅提升到56.10％，也出現(xiàn)了北上廣深等的超大型城市。與此同時，大城市出現(xiàn)了人口集中、交通擁擠、房價飛漲等各式各樣的“大城市病”。過高的生活和經(jīng)營成本也不利于人才和企業(yè)的長遠發(fā)展，也有一些大型企業(yè)選擇離開了一線大城市。反觀中國廣大的農(nóng)村，則出現(xiàn)宅地廢棄、土地流失、人口大規(guī)模向城市遷徙等三農(nóng)問題。在此背景下，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展也成為國家發(fā)展戰(zhàn)略之一。大力發(fā)展特色小鎮(zhèn)可以降低大城市所面臨的人口壓力和城鄉(xiāng)差距，如果成功形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，取得一定發(fā)展規(guī)模，猶如沙漠中的植物般可將人口固定下來，解決農(nóng)村人口在大城市過于集中的問題，同時通過產(chǎn)業(yè)的集聚優(yōu)勢，擴大內(nèi)需，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，在發(fā)展過程中有效促進地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

特色小鎮(zhèn)政策的提出和發(fā)展

特色小鎮(zhèn)是指依賴某一特色產(chǎn)業(yè)和特色環(huán)境因素（如地域特色、生態(tài)文化、文化特色等），打造的具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項目。特色小鎮(zhèn)不是傳統(tǒng)意義上的行政建制鎮(zhèn)，不是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)（工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)），也不是傳統(tǒng)意義上的旅游風(fēng)景區(qū)，而是旅游景區(qū)、消費產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)三區(qū)合一，產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化模式。

“特色小鎮(zhèn)”這一概念起源于浙江。2014年10月，時任浙江省長李強在參觀杭州云棲小鎮(zhèn)時首度提出“特色小鎮(zhèn)”一詞。此后，浙江陸續(xù)推動了一系列特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。2015 年底，習(xí)近平總書記在《浙江特色小鎮(zhèn)調(diào)研報告》上做了重要批示，對特色小鎮(zhèn)這一新生事物給予了高度評價和鼓勵。

2016 年 7 月，住建部、發(fā)改委和財政部聯(lián)合下發(fā)了首個國家層面支持特色小鎮(zhèn)的政策文件《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，要求到 2020 年全國培育 1000 個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。2016 年 10 月住建部公布中國第一批127 個特色小鎮(zhèn)名單，2017 年 7月住建部公布中國第二批 258 個特色小鎮(zhèn)名單，2017 年 8月體育總局公布了首批96個體育特色小鎮(zhèn)試點名單。從數(shù)量上來看，目前全國一、二批特色小鎮(zhèn)共有 403 個（圖1），加上地方政府正在培育中的2000 多個特色小鎮(zhèn)，到 2020 年規(guī)劃中的特色小鎮(zhèn)將達到 2500 個。

圖1：我國特色小鎮(zhèn)試點情況

從第一批特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)分布來看（圖2），在全國首批公布的 127 家特色小鎮(zhèn)中，占比最大是旅游發(fā)展型特色小鎮(zhèn)（51%），其次為歷史文化型（18%），文旅概念的特色小鎮(zhèn)合計占比約 69%。國家第二批公布的276個特色小鎮(zhèn)中，旅游發(fā)展型比例降低（33%），歷史文化型所占的比例有所提升（27%），文旅概念的特色小鎮(zhèn)合計占比約60%。雖有調(diào)整，旅游文化主題仍是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主要方向。文旅特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式操作性較強，與國家脫貧政策結(jié)合最緊密，成為各地政府較為青睞的特色小鎮(zhèn)發(fā)展類型。

圖2：第一批和第二批全國特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分布比例

圖片資料來源：公開資料

國內(nèi)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式和類型

我國當(dāng)前存在著三種主要的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式。第一，以政府為主體，確定小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位和市場需求，并以此為基礎(chǔ)進行招商引資，最終成立國資公司；第二，以企業(yè)為主體，政府發(fā)揮引導(dǎo)和服務(wù)作用。政府作出明確發(fā)展規(guī)劃，確定產(chǎn)業(yè)定位、完成基礎(chǔ)建設(shè)以及行政職能之后，再通過引進外部投資來完成特色小鎮(zhèn)的建設(shè)；第三，政府和企業(yè)共同合作，政府結(jié)合市場和企業(yè)需求做好特色小鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃，然后聯(lián)合企業(yè)共同打造特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)。

隨著近年發(fā)展進程的深入，我國特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)了多種類型，具體可細分為十類：

歷史文化型：具有特色的歷史文化內(nèi)涵（龍泉青瓷小鎮(zhèn)、湖州絲綢小鎮(zhèn)等）

城郊休閑型：距離市區(qū)較近，休閑基礎(chǔ)設(shè)施完備（舊州美食小鎮(zhèn)、麗水長壽小鎮(zhèn)等）

新興產(chǎn)業(yè)型：具備新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展水平較高（西湖云棲小鎮(zhèn)、太和電扇小鎮(zhèn)等）

特色產(chǎn)業(yè)型：具有本地特色產(chǎn)業(yè)（平陽寵物小鎮(zhèn)、文港筆都工貿(mào)小鎮(zhèn)等）

交通區(qū)位型：位于交通樞紐地區(qū)（蕭山空港小鎮(zhèn)、博尚茶馬古道小鎮(zhèn)等）

資源稟賦型：具有獨特資源優(yōu)勢（定海遠洋漁業(yè)小鎮(zhèn)、雙陽梅花鹿小鎮(zhèn)等）

生態(tài)旅游型：具有良好生態(tài)環(huán)境，可持續(xù)發(fā)展旅游休養(yǎng)產(chǎn)業(yè)（武義溫泉小鎮(zhèn)、廊下田園小鎮(zhèn)等）

高端制造型：具有高精尖產(chǎn)業(yè)（寧海智能汽車小鎮(zhèn)、路橋沃爾沃小鎮(zhèn)等）

金融創(chuàng)新型：所在區(qū)域周邊經(jīng)濟發(fā)展迅速，具有廣闊市場前景（烏鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、房山基金小鎮(zhèn)等）

時尚創(chuàng)意型：具備時尚、潮流、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)（楊宋中影基地小鎮(zhèn)、余杭藝尚小鎮(zhèn)等）

特色小鎮(zhèn)發(fā)展中的問題和政策導(dǎo)向

由于國家持續(xù)推出相關(guān)政策推動發(fā)展，幾年間各類特色小鎮(zhèn)如雨后春筍般出現(xiàn)，由于政策和發(fā)展模式尚未成熟，導(dǎo)致了各類亂象頻出，偏離了特色小鎮(zhèn)政策的設(shè)計初衷。其中的原因，一是一些地方政府急于通過小鎮(zhèn)的開發(fā)來拉動地方經(jīng)濟作為“政績工程”和“形象工程”，同時也希望獲得國家政策、資金和資源上的支持，對于地方能不能發(fā)展特色小鎮(zhèn)缺乏科學(xué)理性的分析和評估，導(dǎo)致各類小鎮(zhèn)的項目快速審批上馬。二是一些外部資本并沒有深入理解把握特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位，也未做長遠規(guī)劃，只是為了借政策優(yōu)勢低價拿地，炒高當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場，以期借此獲利或者獲得融資，導(dǎo)致真正的特色產(chǎn)業(yè)無法發(fā)揮優(yōu)勢。

為了規(guī)范特色小鎮(zhèn)建設(shè)，2017 年 12 月，發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，強調(diào)未來特色小鎮(zhèn)評定應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化，避免盲目建設(shè)，防止千鎮(zhèn)一面和變形走樣，控制范圍和建設(shè)用地，鼓勵旅游、體育、農(nóng)業(yè)類特色小鎮(zhèn)，強調(diào)內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)支撐。

2019年7月，國家發(fā)改委發(fā)布名單，集中淘汰和整改419個特色小鎮(zhèn)。淘汰整改的小鎮(zhèn)大概有兩類。一類是“名不副實”的小鎮(zhèn)，指的是行政建制鎮(zhèn)概念的“虛假小鎮(zhèn)”，以及缺乏投資主體并未動工建設(shè)的“虛擬小鎮(zhèn)”；第二類是發(fā)展質(zhì)量不高的小鎮(zhèn)，這類小鎮(zhèn)對特色產(chǎn)業(yè)的論證不到位，產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，也沒有主導(dǎo)領(lǐng)軍企業(yè)，產(chǎn)業(yè)的規(guī)模小，鏈條短，技術(shù)弱，沒有形成集聚效應(yīng)。

此類質(zhì)量不高的特色小鎮(zhèn)有兩個特點：

特色小鎮(zhèn)無“特色”。據(jù)報道，陜西禮泉縣2015年開發(fā)建設(shè)了遠近聞名的特色小鎮(zhèn)袁家村，年游客接待量超過600萬，營業(yè)收入超過10億?？吹皆掖灏l(fā)展良好，當(dāng)?shù)卦S多村子開始爭相模仿，僅在禮泉縣就有4個民俗文化村。據(jù)統(tǒng)計，陜西省模仿袁家村的民俗村就有60家，但沒能復(fù)制出一個同樣生意紅火的民俗村。

缺乏科學(xué)規(guī)劃和理性分析，破壞生態(tài)環(huán)境，房地產(chǎn)化傾向嚴重。云南省賓川縣雞足山禪修小鎮(zhèn)，由于房地產(chǎn)項目占比過大，規(guī)劃建筑密度過大，綠化率低，需要大量砍伐樹木，與整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境不相協(xié)調(diào)，觸碰生態(tài)紅線，最終被取消資格。云南省文山州廣南縣八寶壯鄉(xiāng)小鎮(zhèn)，由于環(huán)境保護規(guī)劃缺失，垃圾污水處理設(shè)施嚴重不足，居民和游客產(chǎn)生的污水和垃圾直接排入河道，導(dǎo)致水質(zhì)污染，且項目規(guī)劃區(qū)域與自然保護區(qū)相重疊，對自然環(huán)境帶來巨大壓力，同樣不免被取消資格的結(jié)局。

綜合來看，特色小鎮(zhèn)目前還在探索中前進，依然處于“先發(fā)展，后治理調(diào)整”的路徑當(dāng)中。未來是否能夠圍繞當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)進行明確的定位和設(shè)計，樹立發(fā)展目標(biāo)，建立與發(fā)展相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)、資金和人才引進的制度，是特色小鎮(zhèn)長遠發(fā)展的關(guān)鍵因素。